В процессе изучения возникает много предложений по его дополнению и совершенствованию. Кратко рассмотрим некоторые положения.
Большое внимание КАО РФ уделяет совершенствованию принципов об административной ответственности. Но внимательное их рассмотрение вызывает ряд вопросов. Вот некоторые из них.
Ст. 9 КАО РФ «Равенство лиц, привлекаемых к административной ответственности». В ч. 1 ст. 9 утверждается, что все равны перед законом: «Физические лица подлежат административной ответственности независимо от пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения... а также других обстоятельств» однако ч. 2 ст. 9 противоречит ч. 1, в которой записано, что «Конституцией Российской Федерации и федеральными законами могут быть установлены особые условия привлечения к административной ответственности должностных лиц, выполняющих определенные государственные функции (депутатов, судей, прокуроров и иных лиц)».
Невооруженным глазом видно, что ч. 1 противоречит ч. 2 ст. 9, и основное противоречие - в самом законодательстве, где допускается изъятие из принципа равенства.
Но Конституция Российской Федерации гласит, что Россия является правовым государством (ст. 1). Значит, надо не множить изъятия из принципа равенства, а избегать их. Ведь депутаты, судьи, прокуроры имеют свой аппарат: заместители, помощники, советники, которые тоже требуют для себя гарантий. Такие примеры широко известны. Попробуйте остановить машину хотя бы помощника прокурора! Чем закончатся для инспекторов ДПС такие действия, известно. Но есть и другие примеры правового государства. Так, российский полицейский - начальник ОВД, находясь в командировке в Австрии, познакомился с австрийцем - начальником полиции тихого городка. Австриец пригласил российского коллегу к себе домой. Когда в 3 часа ночи они подошли к дому, на перекрестке загорелся красный свет. Австриец говорит, показывая рукой: «Мой дом». Российский полицейский ему отвечает: «Пойдем!». «Нет», - говорит полицейский - австриец, - красный свет». Так они стояли, пока не загорелся зеленый свет. Невольно задумаешься, как бы поступили российские судья, прокурор в аналогичной ситуации. Вопрос, конечно, риторический. Мы много раз слышали, как члены королевской семьи платят штраф за нарушение правил дорожного движения. Конечно, судья, прокурор и их работники могут находиться в чрезвычайной ситуации и могут нарушать нормы права, и сотрудник ДПС поймет их. Но закладывать в закон такие изъятия значит топтаться на месте, а не совершенствовать правовое государство. Кстати, ст. 9 проекта Кодекса не упоминает следователей Следственного Комитета, начальников ОВД. По мнению авторов, начальников ОВД можно было бы включить в перечень указанных лиц, потому что в случае чрезвычайных происшествий они должны прибыть первыми на место, организовать спасательные работы, дать команду на введение специальных планов на привлечение сил и средств к охране места происшествия от проникновения других лиц, координировать эту деятельность с другими службами. Такие ситуации бывают при крупных пожарах, взрывах в домах, в метро, при стихийных бедствиях и т.п. Следуя логике, их тоже надо включить в этот список. Каково гражданам наших городов видеть, что некоторые автомобили неприкасаемы? Где общая превенция, которую несет административная ответственность? Какие высокие должности подразумеваются в ч. 2 ст. 9 под понятием «иные лица»? Наверное, откроется лазейка ещё и для нужных людей. Ведь ответственность лица - это ещё и предупреждение для окружающих - общая превенция. Поэтому ст. 9 проекта кодекса не устанавливает равенства лиц, привлекаемых к административной ответственности, а, наоборот, закрепляет их неравенство. Авторы полагают, что целесообразнее в ч. 2 ст. 9 оставить как исключение одних депутатов. В нынешней редакции эта ст. противоречит и ст. 12 проекта кодекса и называется «Справедливость административной ответственности»6. Смысл этой статьи - в том, что соразмерность административной ответственности соответствует характеру совершенного административного правонарушения с учетом особенностей личности виновного. Это, якобы, и есть справедливость.
Но справедливость имеет и другой смысл. Это беспристрастность, это то, что соответствует истине. Не случайно словарь С.И. Ожегова справедливость ассоциирует именно с истиной: «Справедливый судья, справедливый поступок, справедливое решение, справедливо оценивать. То есть, что истинно, правильно». К сожалению, ни в действующем законодательстве, ни в проекте Кодекса об административной ответственности РФ истина не является предметом доказывания. Есть защита прав и законных интересов человека и гражданина, общества и государства, благополучия населения, что является целью законодательства об административной ответственности. Остается не ясным вопрос как защитить права и свободы человека и гражданина без установления истины по делу? Этот вопрос неоднократно поднимался в российской печати, в частности, он обсуждался на встрече Председателя Следственного Комитета Российской Федерации профессора А. И. Бастрыкина с коллективом Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА) в мае 2016 года. По мнению авторов, ключевой гарантией защиты при привлечении к административной ответственности является реальное обеспечение прав личности, тем более, как сказано в пояснительной записке к КАО РФ, кодекс имеет теперь не карательную, а профилактическую идеологию. Это очень правильно, поскольку наше государство было бы более успешным, если основным направлением борьбы с правона- рушительством была профилактика, а не карательная деятельность. Но, как видно из проекта кодекса, это направление получило недостаточное развитие. Видимо, авторы не посчитали это важным принципом и оставили его декларативным. В разделе «Общие положения о производстве по делам о привлечении к административной ответственности» ст. 539 называется «Обеспечение лицу, привлекаемому к административной ответственности, права на защиту». Она небольшая и вмещается в одно предложение, процитируем ее: «Лицу, привлекаемому к административной ответственности, и потерпевшему обеспечивается право на защиту посредством привлечения к участию в производстве по делу о привлечении к административной ответственности защитника, представителя или законного представителя в порядке, установленном настоящим Кодексом». В этой статье декларируется обеспечение права на защиту, но не раскрываются гарантии такого права, порядок его реализации. Например, судью «убеждает» рапорт полицейского, но не «убеждают» показания свидетелей, видеозапись, которую представляет лицо, привлекаемое к ответственности. Порой, судьи не хотят об этом даже слышать. Гарантией была бы ответственность судей за это однобокое убеждение, а не на совокупность доказательств, полученных в суде при рассмотрении дела.
Проблемы совершенствования административного процесса в проекте кодекса Российской Федерации об административной ответственности
Нормы кодекса предоставляют физическому лицу, привлекаемому к административной ответственности, право иметь представителей в суде, но это право усеченное, оно касается несовершеннолетних (ст. 558 кодекса). Законными представителями физического лица могут быть родители, усыновители, опекуны или попечители. Этот список представителей, по мнению авторов, является недостаточным. Почему привлекаемое к ответственности лицо не может иметь представителя от общественной организации, трудового коллектива или от соседей, если он безработный? Законные представители могли бы дать характеристику лицу, привлекаемому к административной ответственности, например, труженик он или пьяница, прилично ведет себя дома или устраивает драки с соседями. Законные представители могли бы иметь процессуальные права: подавать кассационную жалобу, участвовать в ее рассмотрении. Такими правами были наделены законные представители до принятия КоАП РФ. Защита подсудимых стала бы более широкой. Почему бы не расширить список законных представителей и их процессуальные права? К сожалению, КАО повторяет тезисы КоАП РФ, а не КоАП РСФСР.
Право на защиту осталось узким, о чем свидетельствует ст. 560 КАО. Лицу, привлекаемому к административной ответственности, предоставляются очень ограниченные права. Во-первых, не указано, в каких случаях обязательно участие защитника. Не возникает ли этот вопрос, если лицо, привлекаемое к административной ответственности, является несовершеннолетним. Во-вторых, лицо, привлекаемое к административной ответственности, в силу физических или психических недостатков не может осуществлять свою защиту. В-третьих, если лицо задержано и требует адвоката, то кто и за какой счет истребует его? Ничего не говорится в КАО, как регламентируется оплата адвоката, например, в случае отсутствия денег у лица, требующего его услуги.
В КАО также ничего не говорится о том, кто обеспечивает лицу, привлекаемому к ответственности, возможность защиты от обвинения законными способами и средствами; кто обеспечивает его личную безопасность и имущественные права.
В КАО ничего не говорится о правовом положении Уполномоченного при Президенте РФ по защите прав предпринимателей. Указано лишь, что он может быть допущен к участию в деле в качестве защитника. Было бы уместно в КАО подробно указать их права на разной стадии процесса: досудебной, судебной, кассационной, надзорной или право обратиться с жалобой к Президенту РФ.
Большим пробелом в КАО, обеспечивающем защиту прав и свобод человека и гражданина, является «забвение» необходимой обороны: обороны жизни, здоровья, собственности граждан. Очень часто по телевидению показывают хронику с бесконечными драками на дорогах, где водители применяют травматическое оружие, биты и другие средства для нападения или защиты. Подобные происшествия имеют место и в быту. Не случайно КАО отреагировал на это. Целые главы посвящены административным правонарушениям в сфере охраны общественного порядка, безопасности, противодействия терроризму и экстремизму, обороту оружия, частной детективной и охранной деятельности. Многие деяния в этой сфере административно наказуемы. Но, к сожалению, нормы, позволяющей гражданину защищаться от этого многообразия правонарушений, нет. Законодательство делает гражданина пассивным, не предоставляет ему право на защиту. В результате сегодня целые населенные пункты собирают подписи в защиту арестованных, защищавших свой дом, жизнь своих близких и свою собственную. В КАО такое право вообще не упоминается, чем нарушается целый ряд конституционных и правовых принципов. Например, ст. 7 КАО говорит о принципе равенства участников процесса. Но какое равенство между нападавшим с битой или с оружием и беззащитным человеком? Правонарушители безнаказанно врываются в дом, куда только полиция может входить в исключительных случаях. Агрессивные собаки набрасываются на женщин и детей, а у потерпевших нет права их убить, хотя нападение собак часто имеет летальный исход.
Нет упоминания принципа необходимой обороны среди обстоятельств, являющихся основанием для прекращения административного преследования (ст. 542 КАО «Общие правила возбуждения, осуществления и прекращения производства по делам о привлечении к административной ответственности»). Есть лишь упоминание о принципе крайней необходимости, что некоторые считают синонимом необходимой обороны. Но это далеко не так. При крайней необходимости причиняется вред третьему лицу. Например, у автобуса отказали тормоза, и для его остановки водитель направляет его в столб. При необходимой обороне вред причиняется нападавшему лицу. Как видим, это большая разница. Поэтому, обстоятельство необходимой обороны должно быть включено в перечень обстоятельств, перечисленных в гл. 4, которая так и называется «Обстоятельства, исключающие основания привлечения лица к административной ответственности. Основания для освобождения лица от административной ответственности». Дополнение перечня этой главы указанным обстоятельством, станет процессуальным основанием для освобождения лица от административной ответственности и будет способствовать укреплению правопорядка. Поэтому гл. 4 надо дополнить понятием необходимой обороны.
Следует отметить, что это не новое право, а хорошо забытое старое, которое вытекает из гл. 2 Конституции Российской Федерации, гарантирующей право на жизнь, здоровье, достоинство личности. Это естественные права граждан, которые защищает не только государство, но и предоставляет гражданам право самим защищать эти ценности.
Право на необходимую оборону было закреплено в ст. 19 КоАП РСФСР, которая гласила: «Не подлежит административной ответственности лицо, хотя и совершившее действие, предусмотренное настоящим Кодексом или другими нормативными актами, устанавливающими административную ответственность за административные правонарушения, но действовавшее в состоянии необходимой обороны, то есть при защите государственного или общественного порядка, социалистической собственности, прав и свобод граждан, установленного порядка управления от противоправного посягательства путем причинения посягающему вреда, если при этом не было допущено превышения пределов необходимой обороны». Нападение должно быть противоправным, реальным и виновным. Защита должна быть соразмерной нападению. Это значит, что нельзя избивать другого человека или причинять ему тяжкие телесные повреждения, если при нападении нет такой угрозы. Например, нападавший был с пистолетом, бейсбольной битой. В этом случае и обороняющийся вправе взять подобные предметы для защиты. Норму ст. 37 УК РФ нельзя экстраполировать в КАО, поскольку в ней речь идет о нападении, опасном для жизни. Трудно доказать умысел в подобных ситуациях. Для КАО должна быть установлена норма, которой могли бы пользоваться граждане и которая была бы легко применима в судопроизводстве. Оценка виновного лица должна соответствовать его поведению, а не исходить из того, что скажет он в свое оправдание. Прокурор учил нас: «Вы найдите виновного, и пусть он скажет, что хотел убить потерпевшего». Но редко найдется человек с таким признанием.
Необходимая оборона, кроме уголовного права, применяется и в других отраслях права, например, в гражданском. Так, ст. 14 ГК РФ гласит: «Допускается самозащита гражданских прав. Способы самозащиты должны быть соразмерны нарушению и не выходить за пределы действий, необходимых для его пресечения». Это значит, что законодатель защитит потерпевшего, а нападавший может получить адекватный ответ. Его действия не останутся безнаказанными. Превышение пределов необходимой обороны нужно считать смягчающим вину обстоятельством, дополнив ст. 46 КАО РФ фразой «обстоятельства, смягчающие административную ответственность». Ущерб, причиненный нападавшему, его имуществу или здоровью, не подлежит возмещению, если не было превышения его пределов. Приведенный анализ позволяет сделать вывод, что необходимая оборона защитит человека. Ведь каждое физическое или юридическое лицо имеет естественное право на защиту своей жизни, здоровья, своего жилья, а также своей собственности либо общественных или государственных интересов от противоправного посягательства. Это право принадлежит ему независимо от возможности обратиться в суд или в полицию за помощью.
Действия, совершенные в состоянии необходимой обороны, не являются противоправными и не подлежат административной ответственности. Телесные повреждения, причиненные нападавшему лицу, при условии соразмерности и своевременности, не подлежат наказанию. Упоминание здесь о юридическом лице как объекте защиты объясняется тем, что в отношении юридического лица часто совершаются агрессивные действия: рейдерский захват бизнеса, предприятий, офисов и прочее. Поэтому гл. 4 следует дополнить указанной статьей.
По мнению автора Кодекс Российской Федерации об административной ответственности следует дополнить ещё одним положением. Речь идет о понятии форс-мажора или непреодолимой силы, которую юридическое или физическое лицо не может преодолеть. Обстоятельства непреодолимой силы широко применяются в различных отраслях права для освобождения лица от ответственности. Например, ст. 901 ГК РФ гласит: «Профессиональный хранитель отвечает за утрату, недостачу или повреждение вещей, если не докажет, что утрата, недостача или повреждение произошли вследствие непреодолимой силы». Подобная норма имеется в Кодексе торгового мореплавания, Кодексе внутреннего водного транспорта. Перевозчик груза не отвечает за его сохранность, если находился в форс-мажорных обстоятельствах, т.е. при отсутствии его вины.
Форс-мажорные обстоятельства порождаются социальными и природными катаклизмами. К первым можно отнести террористические акты, массовые беспорядки, ко вторым - пожары, наводнения, эпидемии и т.д.
Непреодолимая сила характеризуется объективной непредсказуемостью. Ее невозможно предвидеть или предотвратить любыми доступными для юридического или физического лица средствами. Поэтому негативные последствия наступают не в результате виновных действий, пожара, наводнения и т.п. Непреодолимая сила отличается от крайней необходимости, нашедшей отражение в административном праве. При крайней необходимости человек активно принимает решение на устранение опасности. При действии в ситуации непреодолимой силы человек не выходит победителем. Он жертва, заложник. Но он пытается выйти из этой ситуации, иногда даже спасая жизнь, совершая правонарушение. Но непреодолимая сила в КАО РФ даже не упоминается и лицо не освобождается от административной ответственности. Поэтому необходимо решить две задачи: 1) разд. 1.2 гл. 1 «Основания и принципы привлечения к административной ответственности» дать определение непреодолимой силы; 2) дополнить ст. 542 «Общие правила возбуждения, осуществления и прекращения производства по делам о привлечении к административной ответственности» положением о непреодолимой силе, которое явилось бы основанием для прекращения производства по делу.
Принятие рассмотренных положений Кодекса Российской Федерации об административной ответственности будет способствовать совершенствованию судопроизводства и, тем самым, улучшая защиту граждан, юридических лиц, их прав и свобод, совершенствованию Российского правового государства.
ГРИДИН Станислав Иванович
кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)
ШАМРИН Максим Юрьевич
кандидат юридических наук, преподаватель кафедры административного права и процесса Московского государственного юридического университета имени О. Е. Кутафина (МГЮА)
< предыдущая | следующая > |
---|