Общность исторического развития и связанная с этим схожесть ряда правовых проблем обусловила общие направления развития земельного законодательства государств СНГ. Для стран СНГ, в свое время почти одновременно вступивших в земельные преобразования, является важным общий поиск решения таких задач, как реализация права собственности, иных прав на землю, охрана земли, соотношение правового режима земли и недвижимости, на ней расположенной, землеустройство, ведение кадастра земли. Ввиду развития оборота земельных участков правовые механизмы приобретения прав на землю представляют в настоящее время не только профессиональный юридический, но и определенный практический интерес.

В качестве объекта исследования в этой статье берется законодательство ряда стран СНГ, имевших схожие с нашими исходные проблемы земельной реформы. В частности, рассматривается законодательство Российской Федерации, Узбекистана, Кыргызстана и Беларуси.

Регулирование земельных отношений в государствах осуществляется в рамках систематизированного и кодифицированного земельного законодательства. На территориях многих стран СНГ действуют основные законы – Земельные кодексы. При этом обратим внимание на то, что обновление земельно-правового регулирования и принятие новых основных законов о земле приходится на сравнительно недавнее время. В частности, Кодекс Республики Беларусь о земле был принят в 1999 г., в Российской Федерации, в Республике Украина и в Республике Армения Земельные кодексы были приняты в 2001 году, в Республике Казахстан – в 2003 году. Не так давно были приняты новые законы о земле и в других странах СНГ.

Обращает на себя внимание то, что при регулировании использования земли земельное законодательство государств рассматривает землю как ценный природный объект и объект оборота, недвижимое имущество. Из этого исходит законодательство России, Казахстана, Армении, других стран. Однако такой подход не является единственным. Так, Земельный кодекс Украины рассматривает земельные участки скорее как недвижимое имущество. Обратим внимание в данном случае, что отношение к земле как объекту права оказывается в основе общей структуры и содержания земельного законодательства конкретного государства.

Хотелось бы заметить, что российское законодательство, вводя принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства перед использованием земли в качестве недвижимого имущества, декларирует экологическое значение земли, необходимость его сохранения для будущих поколений, в том числе и при развитии рыночного оборота земельных участков.

Для земельного законодательства стран СНГ одной из важных задач является в настоящее время задача перераспределения земельной собственности, в том числе передача части земель в частную собственность. При этом замечаются различия подходов и разные темпы приватизации земли в государствах. Констатируя данное обстоятельство, заметим только, что как для Российской Федерации, так и для других государств существенным остается решение проблемы соотношения частных и публичных интересов при приобретении и реализации прав на землю. Можно сказать, что в качестве одной из тенденций регулирования земельных отношений при этом оказывается то, что при признании и развитии институтов частной собственности  существенной остается роль государственной (публичной) земельной собственности. Это характерно и для законодательства России, значительные земельные площади которой продолжают находиться в государственной собственности (земли лесного фонда, водного фонда, особо охраняемых природных территорий и др.).

Общим для законодательного регулирования земельных отношений ряда стран СНГ является принципиальное положение о делении земель на категории в зависимости от целевого назначения. Данный подход в регулировании земельных отношений унаследован странами СНГ, в том числе и Российской Федерацией, от законодательства советского периода.

В соответствии со статьей 63 Земельного кодекса Российской Федерации использование земли реализуется на платной основе. В данном государстве порядок и меры по оплате земельных платежей регулируются законом Российской Федерации «О плате за землю» от 11 октября 1991 года. В соответствии с данным законом в Российском государстве существует две формы оплаты за землю: Земельный налог и стоимость аренды земли.  Плательщиками земельного налога являются частные собственники и землепользователи. Плата за аренду изымается в случае предоставления в аренду земли государственной федеральной и муниципальной собственности, и регулируется Правительством России и местными органами управления. Размеры платы за аренду земель частной собственности устанавливаются соглашением между сторонами договора. Особенностью Земельного кодекса России является нерассмотрение нормативной цены земли как формы платежа за землю. В Республике Казахстан нормативная цена земли основана на определении кадастровой стоимости земли. В соответствии со статьей 66 Земельного кодекса Российской Федерации конкретно предусмотрено, что рыночная стоимость земельного участка регулируется законом «Об оценочной деятельности». Как видим, рыночная стоимость земли регулируется законодательно.  В соответствии с законом Российской Федерации «О плате за землю» субъект Красноярский край платно пользуется землей, формами платы за землю являются земельные налоги, аренда земли, нормативная цена земли. Собственники земель и землепользователи ежегодно оплачивают установленный земельный налог, за аренду земли изымается налог аренды, а также при купле-продаже земельного участка, предоставлении в залог в ходе кредитования применяется нормативная цена земли.  Наряду с этим Дума Российской Федерации приняла закон «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения». Этот закон регулирует отношения, связанные с хозяйствованием, пользованием и распоряжением земельными участками, с ограничениями и порядком, применяемым относительно сделок, приводящих к возникновению или прекращению права на земли сельскохозяйственного назначения. В соответствии с данным законом в ходе продажи земель сельскохозяйственного назначения продавец должен сообщить об этом в органы государственного управления с указанием цены земельного участка и значимых условий договора. Земли сельскохозяйственного назначения сдаются в аренду только после взятие под учет.  Принятый закон в данном государстве является правовым актом безошибочного развития земельных отношений, ограничивающим и уничтожающим беззаконную продажу или оборот земель сельскохозяйственного назначения, имеющих особую ценность. В соответствии с Земельным кодексом и законом «О плате за землю» субъекта Российской Федерации Республики Татарстан рассмотрены формы платы за землю – земельный налог, стоимость аренды земли, нормативная цена земли. Основная цель внедрения платы за землю –  формирование фонда для освоения новых земель, экономического стимулирования рационального использования земли, развития инфраструктуры страны, финансирования социальных мер. В Татарстане ставки земельного налога определяются в зависимости от количества земли, вида сельскохозяйственных угодий, группы почвы. 30 % земельного налога из республиканского бюджета исчисляется для восстановления сельскохозяйственных угодий. В этой стране реализуется фискальная деятельность для регулирования земельного налога.

В законодательстве Кыргызской Республики землепользование является платным для всех юридических и физических лиц, за исключением государственных и коммунальных землепользователей, финансируемых из бюджета и в порядке, определяемом Правительством Кыргызской Республики. Плата за землю вносится в виде земельного налога, налога на недвижимость или арендной платы за пользование землей. Для иностранных лиц размер арендной платы за предоставление земель, за исключением сельхозугодий, устанавливается в зависимости от размера ставки земельного налога, с применением коэффициента, утвержденного Правительством Кыргызской Республики.

Вопросы управления земельными ресурсами распределены между государственными органами. В отличие от Казахстана в Кыргызстане парламент наделен некоторыми дополнительными полномочиями в области земельных отношений, которые, на наш взгляд, незначительны.

В компетенцию Жогорку Кенеша Кыргызской Республики в сфере регулирования земельных отношений входят:
1) разработка и совершенствование земельного законодательства;
2) ратификация межгосударственных договоров о предоставлении права землепользования в границах Кыргызской Республики;
3) установление и изменение границ административно-территориальных единиц (области, города Бишкек, района, аильного кенеша);
4) решение других вопросов в области регулирования земельных отношений.

Изъятие земельного участка является исключительной мерой прекращения права на земельный участок и применяется только судом после письменного предупреждения собственника земельного участка или землепользователя об устранении имеющегося нарушения, привлечения физического или юридического лица к административной ответственности, за исключением случаев, предусмотренных Земельным кодексом.

Изъятие земельного участка допускается в случаях:
1) использования земельного участка в нарушение его целевого назначения;
2) изъятия (выкупа) земельного участка для государственных и общественных нужд;
3) неиспользования земельного участка или части земельного участка, предоставленного для сельскохозяйственного производства, в течение трех лет;
4) неиспользования земельного участка в течение установленного срока, предоставленного для несельскохозяйственного производства, в соответствии с градостроительным законодательством;
5) невнесения земельного налога в течение сроков, установленных налоговым законодательством;
6) невнесения страховых взносов в течение сроков, установленных Законом Кыргызской Республики «О тарифах страховых взносов по государственному социальному страхованию».

При этом изъятие земельного участка в вышеуказанных случаях, предусмотренных пунктами 1, 3, 4, производится с выплатой собственнику земельного участка или землепользователю стоимости права на земельный участок за вычетом затрат, связанных с изъятием земельного участка и организацией проведения торгов.

В соответствии со статьей 55 Контитуции Республики Узбекистан «земля, её недра, вода, растительность и животный мир, а также другие природные ресурсы являются национальным богатством, относятся к рациональному использованию и охраняются государством».  В соответствии с понятием «национальное богатство», предусмотренным в этой норме, в таких субъектах экономической категории, как земля, её недра, вода, имеются ограничения. По законам развития рынка частная собственность является динамической категорией, имеет собственников, несмотря на признак национальности, находится в постоянном движении. Земельный кодекс Республики Узбекистан, принятый 30 апреля 1998 года, предусматривает право частной собственности крестьян и фермеров на орошаемые земли. В этой стране наряду с орошаемыми землями могут быть предоставлены испорченные и увядшие земли. Анализируя законы Республики Узбекистан, видим, что лица, получившие увядшие земли, освобождаются от налогов на срок до 5 лет.  Однако процесс восстановления испорченных земель и получения с него урожая, доходов длится очень долго. Для лиц, получивших увядшие земли сельскохозяйственного назначения, в Республике Казахстан предусмотрены определенные льготы в соответствии с налоговым и др. законодательством. Необходимо освободить названных лиц от налогов сроком до 5 лет, и эта норма должна найти отражение в налоговом законе Республики Казахстан.

Особый интерес представляет государственное управление земельными отношениями в Беларуси. Кодекс Республики Беларусь «О земле» от 4 января 1999 года регулирует земельные отношения и направлен на рациональное использование и охрану земель, равноправное развитие различных форм хозяйствования на земле, сохранение и улучшение окружающей среды, защиту прав на землю субъектов земельных отношений.

Собственность на землю в Республике Беларусь выступает в государственной и частной формах. Земли сельскохозяйственного назначения находятся в собственности государства. В Республике Беларусь земельные участки могут передаваться в собственность иностранным государствам в порядке и на условиях, установленных Земельным кодексом и иными актами земельного законодательства Республики Беларусь. Земля может принадлежать на праве общей (долевой или совместной) собственности нескольким собственникам независимо от форм собственности.

Земельные участки предоставляются в постоянное или временное пользование. Постоянным признается пользование земельными участками без заранее установленного срока. Временное пользование земельными участками может быть краткосрочным, до трех лет, и долгосрочным, от трех до десяти лет. В случае производственной необходимости эти сроки могут быть продлены на период, не превышающий сроков соответственно краткосрочного и долгосрочного временного пользования. Президентом Республики Беларусь по отдельным видам пользования земельными участками может быть установлен и более длительный срок долгосрочного пользования.

Что же касается аренды, то сроки аренды земельного участка определяются договором. При этом сроки аренды земельных участков не должны превышать 99 лет, а срок аренды земельных участков для сельскохозяйственного использования не может быть менее пяти лет.

В частной собственности находятся земельные участки, приобретенные гражданами Республики Беларусь, постоянно проживающими на территории Республики Беларусь или приравненными к постоянно проживающим в соответствии с законодательством Республики Беларусь. Возврат земельных участков лицам, утратившим право собственности на них до 16 июня 1993 года, или их наследникам не допускается. Эти лица могут приобрести земельные участки в собственность на общих основаниях. В последнем случае речь идет о недопустимости пересмотра результатов национализации в период СССР, что имело место в прибалтийских республиках.

Юридическим лицам Республики Беларусь, в том числе предприятиям с иностранными инвестициями, земельные участки могут передаваться в собственность при приватизации объектов государственной собственности. Перечень государственных объектов, при приватизации которых вместе с объектами в собственность может быть передан земельный участок, утверждается Президентом Республики Беларусь. Земельные участки также могут передаваться в собственность юридическим лицам Республики Беларусь при осуществлении инвестиционных проектов. Решение о передаче земельных участков в собственность юридическим лицам Республики Беларусь принимается Президентом Республики Беларусь.

Для обслуживания зданий (части зданий), используемых для размещения постоянного дипломатического представительства или консульского учреждения иностранного государства в Республике Беларусь, иностранное государство может приобрести в собственность земельный участок, если: в соответствии с законодательством иностранного государства Республика Беларусь может для этих же целей приобрести в собственность земельный участок на территории этого иностранного государства; одновременно с приобретением в собственность земельного участка на территории Республики Беларусь иностранное государство предоставляет Республике Беларусь в собственность земельный участок на территории этого иностранного государства для тех же целей.

Земельный кодекс особо выделяет земли, не подлежащие передаче в частную собственность. Не подлежат передаче в частную собственность:
1) земельные участки на территориях, подвергшихся радиоактивному загрязнению вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС (зоны эвакуации (отчуждения) и первоочередного отселения);
2) земли сельскохозяйственного назначения. Можно отметить, что в РБ эта категория земель не включена в экономический оборот должным образом;
3) сенокосные, пастбищные и другие земли населенных пунктов, используемые для общих нужд населения.

Изъятие земельных участков у землепользователей, землевладельцев и арендаторов для государственных и общественных нужд производится на основании решений Президента Республики Беларусь, Совета Министров Республики Беларусь, соответствующих исполнительных и распорядительных органов в порядке, определяемом Президентом Республики Беларусь. Принудительное изъятие земельных участков для государственных и общественных нужд у собственников земельных участков осуществляется по решению суда.

Земельный участок, предоставленный в собственность иностранному государству для дипломатических представительств, консульских учреждений, подлежит принудительному изъятию в случаях, когда аналогичный земельный участок на территории иностранного государства подлежит принудительному изъятию из собственности Республики Беларусь или когда это предусмотрено соответствующим международным договором.

Принудительное изъятие земельных участков, находящихся в собственности граждан, юридических лиц Республики Беларусь, осуществляется по решению суда:
1) для государственных или общественных нужд;
2) при систематическом невнесении земельного налога в течение сроков, установленных законодательством Республики Беларусь (с удержанием задолженности по налогам);
3) в случаях утраты гражданства Республики Беларусь, выезда на постоянное место жительства за пределы Республики Беларусь, за исключением выезда лиц за пределы Республики Беларусь в связи со служебными обязанностями или обучением, направлением на работу за границу;
4) в случае выкупа земельного участка, приобретенного для ведения личного подсобного хозяйства;
5) при использовании земельного участка не по целевому назначению;
6) при неиспользовании по целевому назначению в течение одного года земельного участка, приобретенного для ведения личного подсобного хозяйства, и двух лет – в остальных случаях;
7) при невыполнении требований природоохранного режима использования земель;
8) при использовании земельного участка способами, приводящими к снижению плодородия почв, их химическому и радиоактивному загрязнению, ухудшению экологической обстановки;
9) при прекращении юридическими лицами Республики Беларусь деятельности, для которой земельный участок приобретался в собственность;
10) при конфискации земельного участка.

Решение о принудительном изъятии земельного участка за нарушение земельного законодательства принимается на основании материалов, свидетельствующих о том, что после получения письменного предупреждения от уполномоченного лица собственник земельного участка не принял мер к устранению в установленный срок допущенных нарушений.

Законодательными актами Республики Беларусь могут быть предусмотрены и другие случаи прекращения права собственности на земельный участок.

В Республике Беларусь есть закон «Об особо охраняемых природных территориях» от 20 октября 1994 года. Земли особо охраняемых природных территорий являются землями природоохранного назначения и не подлежат передаче в частную собственность. Особо охраняемые природные территории находятся только в собственности государства и не подлежат разгосударствлению и приватизации, если иное не предусмотрено Конституцией Республики Беларусь. Юридические лица частной формы собственности и физические лица не имеют права создавать или иным образом приобретать право собственности на особо охраняемые природные территории.

Государственное управление в области функционирования и охраны особо охраняемых природных территорий, а также их объявления, преобразования и прекращения функционирования осуществляется Президентом Республики Беларусь, Правительством Республики Беларусь, местными Советами депутатов, исполнительными и распорядительными органами, Министерством природных ресурсов и охраны окружающей среды Республики Беларусь и иными уполномоченными на то государственными органами в соответствии с нормативными правовыми актами Республики Беларусь.

Зарубежный опыт показывает, что практически ни одна страна не разрешает полного частного распоряжения землями без государственного контроля за их целевым и эффективным использованием, соблюдением ограничений (для гражданских земель).

Конечно, как справедливо подчеркивает Б.Ж.Абдраимов, нельзя поспешно переносить зарубежный правовой опыт на отечественную практику, так как земельное законодательство республики в первую очередь отражает социально-экономические, этнокультурные, природные и иные закономерности решения земельных вопросов.  Вместе с тем объективный, всеобщий характер некоторых тенденций в правовом регулировании аренды в развитых странах свидетельствует о необходимости их учета в дальнейшем совершенствовании казахстанского земельного законодательства.

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 11 (42) 2011