Одной из острых проблем современности является сохранение плодородия земель сельскохозяйственного назначения, используемых для производства сельскохозяйственной продукции: в целом по Российской Федерации за период с 1990 по 2014 год площадь сельскохозяйственных угодий сократилась на 2203,4 тыс. га; земель, используемых под пашню, - на 10814,3 тыс. га. Как отмечает Г. Е. Быстров: «для того, чтобы повысить роль государства в создании эффективной системы землевладения и землепользования...» Федеральный закон от 24 июля 2002 г. 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее - Закон об обороте) «...закрепляет комплекс мер, направленных на усиление и защиту земель сельскохозяйственного назначения от нецелевого, нерационального использования, охрану особо ценных сельскохозяйственных угодий...». К числу указанных мер, как представляется, относятся принудительное изъятие у собственников не используемых или используемых с нарушением установленных законом требований земельных участков сельскохозяйственного назначения и принудительное прекращение иных прав, например, права пожизненного наследуемого владения, по аналогичным основаниям. Принудительное изъятие земельных участков сельскохозяйственного назначения и прекращение прав на такие участки осуществляется исключительно в судебном порядке. Споры данной категории встречаются в судебной практике, однако, не так часто, как можно было бы ожидать, учитывая, что в 2014 году на землях сельскохозяйственного назначения выявлено 17 960 нарушений, а, в среднем, по составам «неиспользование земельных участков» и «использование земель не по целевому назначению» устраняются не более половины правонарушений.
- Как правило, по данной категории споров определение состава лиц, участвующих в деле, а также подведомственность и подсудность дел не вызывает затруднений.
Истцами по спорам об изъятии земельных участков являются органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации, по спорам о прекращении иных прав - органы государственной власти или органы местного самоуправления, представляющие интересы соответствующего публичного собственника. Суды проверяют наличие у истца полномочий на обращение с иском, например, Департамент имущественных и земельных отношений Ярославской области был признан ненадлежащим истцом, так как «на дату обращения... не обладал полномочиями на обращение в суд от своего имени. Доказательства, что Ярославская область делегировала истцу соответствующие полномочия, в нарушение ст. 56 ГПК РФ, суду не представлены».
Ответчиками по данной категории споров являются обладатели права собственности или иных прав на земельные участки сельскохозяйственного назначения. Если это юридические лица или крестьянские (фермерские) хозяйства, то иски направляются в арбитражные суды, хотя есть примеры рассмотрения таких споров судами общей юрисдикции: как с участием глав крестьянских (фермерских) хозяйств, так и с участием юридических лиц.
Нередко ответчиками оказываются физические лица, не зарегистрированные в качестве индивидуальных предпринимателей и не ведущие крестьянское (фермерское) хозяйство, но являющиеся собственниками земельных участков, предназначенных для сельскохозяйственного производства, иски к таким ответчикам рассматриваются судами общей юрисдикции.
Изъятие в судебном порядке земельных участков сельскохозяйственного назначения при их неиспользовании или ненадлежащем использовании
К участию в деле могут привлекаться третьи лица, как правило, не заявляющие самостоятельных требований. В их числе чаще других встречаются территориальные управления Россреестра, органы местного самоуправления муниципального образования, на территории которого находится земельный участок, органы, осуществлявшие государственный земельный надзор, кадастровые палаты по месту нахождения земельного участка и др.
- Как показал анализ судебной практики, заявляемые истцами требования не всегда соответствуют содержанию спора и требованиям закона.
Так, в отношении земельного участка, находящегося на праве пожизненного наследуемого владения, было заявлено не только требование о прекращении соответствующего права, но и «о продаже земельного участка с публичных торгов». Однако, удовлетворение судом требования о продаже земельного участка с публичных торгов привело бы к его отчуждению из государственной или муниципальной собственности, что противоречит установленному законом порядку, предполагающему принудительное прекращение права пожизненного наследуемого владения, но не права публичной собственности.
В другом случае было заявлено требование об изъятии земельного участка сельхозназначения в собственность Тульской области ввиду его ненадлежащего использования и последующей продаже его с публичных торгов. Однако, изъятие участка «в собственность Тульской области» противоречит закону, предусматривающему переход участка от одного собственника к другому посредством публичных торгов, минуя публичную собственность.
Еще один пример. В отношении земельного участка, находящегося в частной собственности, в дополнение к требованию «об изъятии земельного участка», было также заявлено требование «о прекращении права собственности», что представляется излишним, так как право собственности (в отличие от иных прав) прекращается не на основании решения суда, а по результатам публичных торгов.
Таким образом, исходя из статьи 6 Закона об обороте в отношении земельного участка, находящегося в частной собственности ответчика, следует заявлять требование об его изъятии и продаже с публичных торгов, в отношении земельных участков, находящихся на праве пожизненного наследуемого владения, постоянного (бессрочного) пользования - требование о прекращении соответствующего права, а в отношении права аренды - требование о расторжении договора аренды.
- Разрешая споры, суды устанавливают наличие одного из двух оснований изъятия земельных участков, предусмотренных статьей 6 Закона об обороте.
Первое основание - «использование земельного участка с нарушением требований, установленных законодательством Российской Федерации, повлекшим за собой существенное снижение плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения или причинение вреда окружающей среде» (п. 2 ст. 6 Закона об обороте). Как показал анализ судебной практики, данное основание истцами практически не использовалось или указывалось в дополнение ко второму основанию. Как предполагает В. В. Устюкова, причина может заключаться в том, что «изъятие земельного участка допускается после предварительного привлечения собственника к административной ответственности... Однако именно таких составов административного правонарушения в КоАП РФ нет».
Изъятие земельного участка
Второе основание - «не использование земельного участка для ведения сельскохозяйственного производства или осуществления иной связанной с сельскохозяйственным производством деятельности в течение трех и более лет» (п. 3 ст. 6 Закона об обороте) указывалось практически во всех исках.
Разрешая споры, суды проверяли причины неиспользования ответчиками земельных участков. Так, в одном случае было установлено, что неиспользование земельного участка связано с его нахождением в санитарно-защитной зоне полигона мусоросортировочного комплекса, где производство сельскохозяйственной продукции запрещено, в другом - что часть земельного участка сельскохозяйственного назначения была занята кладбищем.
В обоих случаях суды пришли к выводу об отсутствии оснований для принудительного изъятия земельных участков, так как их неиспользование было вызвано уважительными, не зависящими от воли ответчиков причинами.
- При разрешении споров данной категории суды также устанавливали соблюдение порядка принудительного изъятия земельного участка, установленного статьей 6 Закона об обороте.
Основания (самостоятельные или в числе других) отказа судами в исках в связи с нарушением порядка принудительного изъятия можно условно разделить на две группы.
Первая - нарушения досудебного порядка, в их числе составление актов осмотра, актов о проведении обследования земельных участков в отсутствие их собственника и не представление доказательств его надлежащего извещения о проводимых проверках; не представление доказательств привлечения ответчика к административной ответственности за неиспользование земель с вынесением предупреждения о необходимости устранения выявленных нарушений; ответчик не был привлечен к административной ответственности за неиспользование земельного участка, хотя привлекался за иное правонарушение, связанное со спорным земельным участком, например, за неисполнение законного требования органа государственного земельного надзора.
Вторая - нарушения порядка обращения в суд: орган государственной власти обратился в суд раньше истечения срока, установленного для устранения земельного правонарушения; исковое заявление подано неуполномоченным органом государственной власти.
- Институт изъятия земельных участков сельскохозяйственных угодий при их неиспользовании или ненадлежащем использовании претерпел значительные изменения в связи с принятием Федерального закона от 3 июля 2016 г. № 354-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части совершенствования порядка изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при их неиспользовании по целевому назначению или использовании с нарушением законодательства Российской Федерации». Отметим основные из них, которые могут оказать существенное влияние на судебную практику.
Изменен момент, с которого начинается исчисление трехлетнего срока неиспользования земельного участка, необходимого для его принудительного изъятия: теперь это выявление в рамках государственного земельного надзора факта неиспользования земельного участка по целевому назначению или использования с нарушением законодательства Российской Федерации (ранее срок исчислялся с момента регистрации права на земельный участок). Обращение в суд с иском до истечения указанного срока может стать причиной отказа в его удовлетворении.
Срок освоения земельного участка включен в трехлетний срок неиспользования земельного участка - ранее этот срок составлял два года и мог прибавляться к трехлетнему сроку. Данная новелла позволит обеспечить единообразие судебной практики, тогда как раньше в одних случаях суды «автоматически» увеличивали трехлетний срок до пятилетнего, а в других - учитывали этот срок лишь при наличии доказательств осуществления деятельности по освоению участка.
Из числа земельных участков, которые могут быть принудительно изъяты, исключены земельные участки, являющиеся предметом ипотеки, а также участки, в отношении собственников которых судом возбуждено дело о банкротстве. Примеры реализации данного положения уже имеются в судебной практике, например, судом апелляционной инстанции было отменено решение суда первой инстанции и отказано в удовлетворении исковых требований, поскольку участок был обременен залогом.
Закреплен ряд мер, реализация которых начнется с 1 января 2017 года, направленных на предотвращение злоупотреблений со стороны собственников изымаемых земельных участков. В частности, в отношении таких земельных участков предусмотрено внесение в ЕГРН записи о невозможности государственной регистрации перехода, прекращения, ограничения права до завершения рассмотрения судом дела о его изъятии. Как представляется, данная новелла позволит устранить выявленные в судебной практике случаи отказов в удовлетворении исков об изъятии неиспользуемых земельных участков, поскольку собственники отчуждали их третьим лицам до принятия судом решения по делу.
Таким образом, в судебном порядке изымается лишь часть земельных участков сельскохозяйственного назначения, не используемых или используемых ненадлежащим образом, - в отношении других земельных участков либо отсутствует обращение в суд, либо суды отказывают в удовлетворении соответствующих требований. Повышению эффективности изъятия в судебном порядке неиспользуемых или ненадлежащим образом используемых земельных участков сельскохозяйственного назначения могут способствовать устранение допускаемых органами государственной власти нарушений при определении оснований изъятия земельных участков сельскохозяйственного назначения, при осуществлении досудебного порядка изъятия, при обращении в суд с исками о принудительном изъятии или прекращении прав на земельные участки, а также учет внесенных в законодательство Российской Федерации изменений в части оснований и порядка принудительного изъятия земельных участков из земель сельскохозяйственного назначения при неиспользовании по целевому назначению или использовании с нарушением законодательства Российской Федерации.
СЫРЫХ Елена Владимировна
кандидат юридических наук, доцент кафедры земельного и экологического права Российского государственного университета правосудия
< предыдущая | следующая > |
---|