Кризисные явления в экономики России предопределя­ют сложности в финансировании государством затрат на со­циальные расходы, в том числе на финансирование пенсион­ного обеспечения граждан.

Так Т.В. Грянченко отмечает, что для поддержания уровня размера пенсий на приемлемом уровне перспективы использования страховых источников отсутствуют. Исходя из экономико-политической реальности очевидно, что в обозримом будущем политика в сфере пен­сионного обеспечения будет проводиться с учетом дефицита финансовых ресурсов. Данное обстоятельство предопределяет два возможных пути развития политики в сфере пенсионного обеспечения. Первый путь - снижение (заморозка или мед­ленный рост - в зависимости от возможностей экономики) пенсионных прав всем категориям пенсионеров, но с сохранением общих принципов социальной политики, основан­ных на стремлении обеспечить в большей мере социальную справедливость. Второй путь - это сегментарное уменьшение пенсионных прав отдельным категориям пенсионеров путем применения различных принципов к разным группам в опре­делении размера пенсии. При этом очевидно, что ущемленная в правах группа пенсионеров будет испытывать раздражение по поводу пенсионной политики государства. И это обстоя­тельство не будет способствовать сплочению общества, а как отмечал В.Е. Сидоров политическая функция права социаль­ного обеспечения заключается, в частности, в сплочении обще- ства. Поэтому, в связи с сокращением возможностей государ­ства в сфере социального обеспечения необходимо обеспечить максимальную справедливость и применение одних и тех же принципов при определении пенсионных прав. При этом различные подходы при расчете размера пенсий применяются уже давно и если это нивелировалось достаточными ресурса­ми государства для погашения сегментарной социальной на­пряженности, то в современных обстоятельствах этот вопрос является более актуальным. Итак, где же выявляются приме­нение различных принципов при определении пенсионных прав? Прежде всего, это на уровне федеральных законов. На­пример, Федеральный закон «О трудовых пенсиях в РФ» от 17.12. 2001г. №173-ФЗ определил в свое время новое, принци­пиально иное определение размера трудовой пенсии по ста­рости, нежели в ранее существовавшей системе начисления аналогичных пенсий. Ранее, для определения размера пенсии, для расчета учитывались не все периоды трудовой деятельно­сти гражданина, а только один периодпо выбору пенсионера, когда его личный средний заработок был наиболее высок по отношению к среднему заработку по стране. Таким образом были возможны такие варианты, при которых один работник в течении всей трудовой деятельности в среднем зарабатывал больше, но пенсию получает в меньшем размере чем другой гражданин, который смог показать высокий заработок за один отрезок времени, при этом всю свою трудовую деятельность трудившийся менее интенсивно. В соответствии с ФЗ № 173 от 17.12.2001г. размер пенсии определялся с учетом всех от­резков трудовой деятельности работника, когда отчисления в пенсионный фонд предполагаются даже за самый короткий промежуток времени. Этот же принцип сохранен в Федераль­ном Законе «О страховых пенсиях» № 400 - ФЗ от 28.12.2013, который действует в настоящее время. Таким образом орга­низация пенсионного обеспечения для граждан получающих страховую пенсию по старости (а это большинство пенсионе­ров в нашей стране) предполагает использования принципа учета всего времени работы гражданина. Данное правило яв­ляется справедливым и оправданным, стимулирует работника к прилежному выполнению своих трудовых обязанностей до последнего дня своей трудовой деятельности. Иная ситуация у получателей пенсии за выслугу лет. Например, у сотрудников полиции пенсия назначается при выслуге 20 лет (в том чис­ле и в льготном исчислении) и за каждый целый год службы свыше необходимого минимума пенсия увеличивается на 3 процента. (ст.14 Закона РФ «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу в органах внутренних дел, Госу­дарственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно исправительной системы, и их семей» от 12.02. 1993 № 4468-1.) При этом законодательство не предусматривает увеличение пенсии сотруднику полиции в том случае если гражданин не дослужил до целого года. На­пример, при выслуге в 23 года 8 месяцев и 15 дней к расчету пенсии будет учитываться только 23 года, а 8 месяцев 15 дней учитываться не будет. Таким образом в определении размера пенсии для получателей страховой пенсии по старости и по­лучателей пенсии по выслуге лет заложен разный принцип. В первом случае учитывается абсолютно весь период трудовой деятельности, а во втором случае не весь срок службы. Пред­ставляется справедливым, что еслиодной категории граждан при определении размера пенсии учитывают все периоды ра­боты, то и в отношении других категорий должен использо­ваться тот же принцип. То есть в нашем примере неучтенные 8 месяцев и 15 дней могут быть учтены пропорционально, уве­личивая размер пенсии на отношение 8 месяцев 15 дней к 12 месяцев, с учетом того, что за 12 месяцев положено дополни­тельно 3 процента. Общая масса пенсионных выплат по стране может при этом не расти за счет использования законодатель­ных поправок к механизму расчета пенсии.

Регулирование отношений в сфере пенсионного обеспечения в условиях кризисных явлений в экономики России

Кроме того, в том случае, если сотрудник прослужил бо­лее определенного срока, размер его пенсии за выслугу лет не будет увеличиваться при дальнейшей службе. При выслуге 20 лет пенсия составляет 50% от расчетной базы, за каждый пол­ный год выслуги пенсия увеличивается на 3%. По достижению 85% от базы (32 года выслуги) дальнейший рост пенсионных прав прекращается (если сотрудник остается в той же долж­ности). Таким образом теоретически годы службы могут быть не учтены при определении пенсионных прав гражданина. Конечно, можно утверждать, что данное неравенство нивели­руется большим средним размером пенсии по выслуге лет не­жели страховой пенсии по старости. Но одинаковые подходы при определении методик подсчета размера пенсии больше соответствует принципам правового государства, Конститу­ции РФ. Разные принципы определения размеров пенсии у получателей страховой пенсии и пенсии за выслугу лет при­водят к определенным проблемам на практике. Так в насто­ящее время ограничены возможности сотрудников полиции для обращения за медицинской помощью в неведомственные лечебные заведения. Возможно это обусловлено тем, что была учтена практика масштабных сокращений в МВД в 2011 году в связи с реформой МВД, когда большое количество увольняе­мых сотрудников обратились за медицинской помощью в не­ведомственные лечебные учреждения для того что бы «добить год», т.е. будучи освобожденными от службы в связи с болез­нью отсрочить увольнение и дослужить до целого года выслу­ги с целью увеличения своих пенсионных прав.

Действующее законодательство предполагает дифферен­циацию льгот военнослужащих в зависимости от их статуса, в частности являются ли они военнослужащими по призыву или нет. При этом время службы в «горячих точках» военнос­лужащим по призыву в стаж службы необходимый для назна­чения пенсии за выслугу лет в кратном размере не включается, а военнослужащим по контракту включается. Военнослужа­щим по призыву данное время службы включается в общий страховой стаж в кратном размере, который учитывается при назначении страховой пенсии по старости. Данное правило вытекает из сложного, комплексного толкования законода­тельства, вызывает судебные споры, что нашло отражение в опубликованной судебной практики. Таким образом, если военнослужащий по призыву участвует в боевых действиях, а затем служит по контракту в силовых структурах, получа­ет пенсию за выслугу лет, а страховую пенсию по старости не зарабатывает, то участие в боевых действиях льгот для на­значении пенсии не принесет. И наоборот, если военнослужа­щий по контракту уволился из силовых структур, то пенсию за выслугу лет не заработал. При назначении страховой пен­сии по старости время участие в боевых действиях так же не принесет ему никаких преференций. Таким образом, можно констатировать, что в отдельных жизненных ситуациях льгота, установленная государством для участников боевых действий действует, а в некоторых жизненных ситуациях не действует. Причем она может не действовать, когда гражданин поступает вполне законно и даже не нарушая нормы морали. Думается, что предоставляю льготу в пенсионном обеспечении участ­никам боевых действий законодатель должен действовать не сегментарно, а таким образом, чтобы эта льгота реализовы­валась в любом не противоправном выборе гражданина при реализации своих жизненных планов. Встает вопрос: почему законодатель применяет разные концептуальные подходы при учете пенсионных прав разным категориям граждан, что продемонстрировано вышеуказанными примерами? Мотивы могли быть самыми разными. Например, пенсии за выслугу лет у сотрудников силовых структур не растут после опреде­ленной выслуги возможно по причине стимулирования зако­нодателем обновления кадрового состава этих ведомств, раз­рушения сложившихся клановых отношений. Но, думается, что и необходимость учитывать возможности бюджета застав­ляет законодателя осуществлять поиск возможностей по его экономии, ущемляя права отдельных категорий пенсионеров по отношению к остальным пенсионерам. Так, например, в вышеприведенном примере из судебной практике о льготном исчислении выслуги лет участнику боевых действий, заинтере­сованное лицо ссылалось на ст. 2 Закона от 21.01.1993г. №4328-1 «О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужа­щим, проходящим военную службу на территории государств Закавказья, Прибалтики и республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах» в которой льготы по выслуге лет предполагались для военнослужащих, без деления их на категории. Логично сделать вывод, что законодатель имеет в виду всех военнослужащих. Однако, в последующих норма­тивных актах законодатель выделил категории военнослу­жащих по призыву и по контракту, что очевидно позволило уменьшить затраты бюджета.

Следующий вариант разделение пенсионеров на различ­ные группы с точки зрения методики определения их пен­сионных прав - это разделение их посредством подзаконных нормативных актов. Исполнительная власть прежде всего от­вечает за исполнение бюджета, поэтому в первую очередь за­интересована в сокращении бюджетных трат путем принятия подзаконных нормативных актов. Примеры этого освещались в юридической периодике. Так А. В. Москалев, проведя ана­лиз федеральных законов и подзаконных нормативных актов о госслужбе, приходит к выводу, что подзаконные норматив­ные акты искажают волю законодателя: «...исполнительная власть...продолжая не засчитывать время их нахождения на военной службе по призыву как один день военной службы за два дня работы, нарушает соответствующее право государ­ственного служащего.»⁴. Можно привести пример, когда сходные периоды одним категориям пенсионеров увеличива­ют пенсионные права, а другим нет. Такая ситуация у сотруд­ников полиции при определении процентной надбавки за вы­слугу лет.

Составной частью для определения базовой суммы, с ко­торой исчисляется пенсия сотрудникам органов внутренних дел, является процентная надбавка за выслугу лет. При опре­деленном сроке службы она прибавляется к денежному со­держанию сотрудника. При этом установлено несколько сту­пеней, с увеличением процентной надбавки по достижению следующей ступени. В общий срок службы сотрудника ОВД включается больше периодов, чем в стаж службы для опреде­ления размера процентной надбавки. Так время обучения в высшем учебном заведении может включаться в общий стаж службы (два месяца учебы за один месяц службы) а в стаж для процентной надбавки для выслуги лет - нет. Когда сотрудник органов внутренних дел выходит на пенсию имея стаж службы более 25 лет, ему могут учитывать процентную надбавку не за 25 лет, а за предыдущую шкалу (20 лет) поскольку не все пери­ода учтенные в 25 лет службы учитываются в стаж для полу­чения процентной надбавки. При этом, если он увольняется не по собственной инициативе, то лишается возможности вы­брать удобное для увольнения время. Следует отметить, что не включение некоторых периодов в стаж необходимый для определения процентной надбавки за выслугу лет кажется не­обоснованным.

В соответствии с под. «в» п.2 Постановлением Прави­тельства РФ от 27 декабря 2011 года № 1158 в выслугу лет для определения размера процентной надбавки за выслугу лет включается, в частности, время работы в качестве стажера. Ин­ститут стажерства в ОВД был установлен Законом РСФСР от 18 апреля 1991 года № 1026-1 «О Милиции» (ч.4 статьи 19). Лица, которые поступали на службу в органы внутренних дел ранее, стажерами не были и до присвоения им специального звания время работы в стаж службы, дающий право на процентную надбавку за выслугу лет, не включается.

Пенсионное обеспечение

Можно констатировать, что законодательство, применен­ное для определения размера пенсии ставит в не равное поло­жение сотрудников поступивших на службу в органы внутрен­них дел до введения института стажерства. Пенсионеры МВД в этом вопросе оказались дифференцированы в пенсионных правах (и в праве раньше получать надбавку у действующих сотрудников). Во-первых, тех, кто принимался на службу по­сле и до 18 04. 1991г. Во-вторых, тем, кто принят на службу на не офицерские должности, поскольку им специальные звания присваивались гораздо быстрее, так как принятие сотрудника на рядовую должность не требует такого же времени как при принятии на офицерскую должность. Поскольку офицерам первое офицерское звание присваивалось подписанием при­каза Министерстве МВД, в Москве, то лица из отдаленных ре­гионов получали звания позже, хотя бы из за пробега почты. Нужно учесть, что поскольку строгих сроков о присвоении первого офицерского звания не придерживались, то в этом вопросе было значительное количество злоупотреблений. Не­которые сотрудники получали звания почти сразу же, а неко­торые почти через год.

Кроме того, ряд сотрудников, ранее уволившихся, восста­навливались в органах внутренних дел после появления инсти­тута стажерства тоже стажерами. Их не оформляли стажера­ми, поскольку они уже раньше работали на этих должностях и до восстановления звания они оформлялись не стажерами, а на должности следователей, участковых и др. Не имея ника­ких преимуществ перед стажерами, самостоятельно выполняя обязанности по должности, они проигрывали стажерам в том, что этот период, пока не восстановлено специальное звание, не включался в стаж для получения процентной надбавки за выслугу лет, что достаточно абсурдно. Вряд ли такое разделе­ние способствует укреплению сплоченности внутри коллекти­вов учреждений органов внутренних дел. А как справедливо отмечала Холостова Е. И. «.социальная сплоченность спо­собствует снижению риска социального раскола общества.», что справедливо и в отношении отдельного коллектива.

Помимо подзаконных нормативных актов сегментиро­вание пенсионеров по определению методов их пенсионных прав возможно на уровне судебной практики. В юридиче­ской науке дискуссия о признании актов судебных органов источниками права ведется давно. Не вдаваясь в детали этой дискуссии, хотелось лишь отметить, что значительное число правоведов отмечают существенную роль судебной практи­ки как регулятора общественных отношений. Так М. Н. Мар­ченко отмечал: «.требуется.официально придать судебной практике статус источника права». Верховный Суд РФ, давая толкование той или иной норме законодательства может фактически, стремясь сохранить одни принципы в определении пенсионных прав, при этом нарушить другие.

Характерен в этой связи пример из практики Верховного Суда РФ: Определение Судебной Коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ № 72-КГ 16-1 от 30 мая 2016 г. Пен­сионер МВД имел срок выслуги службы в календарном исчис­лении - 30 лет 8 месяцев 7 дней в льготном исчислении - 39 лет 11 месяцев 5 дней. По достижению 60 лет он оформил вторую пенсию, страховую пенсию по старости, при этом страховой стаж составил - 9 лет 2 месяца 12 дней. При подсчете страхо­вого стажа не было учтено время работы в строительном поез­де в качестве рабочего с 1.09.74 г. по19.04.77 г. по причине, что в это же время гражданин обучался на вечернем отделении строительного техникума. Данное время учебы было включе­но в срок выслуги для назначения пенсии по выслуге лет как сотруднику МВД (из расчета два месяца учебы за один месяц службы). Поскольку один и тот же период дважды не может быть учтен для назначения любой пенсии, то время работы в период учебы на вечернем отделении техникума в страховой стаж не включили и пенсионные права в страховой пенсии за этот период работы не были учтены. Однако и время учебы, формально увеличивая срок выслуги, фактически пенсионные права гражданина по линии МВД не увеличили, так как при преодолении планки в 85% (а это 32 года выслуги) дальней­ший срок службы на рост пенсии не влияет. Гражданин подал исковое заявление в суд с требованием исключить время учебы из срока выслуги службы, так как это повысит его страховую пенсию и не уменьшит пенсию за выслугу лет. Нижестоящие судебные инстанции иск удовлетворили, исходя из того, что нет нормы это запрещающей. Верховный Суд РФ принял противоположное решение, исходя из того, что данные от­ношения носят публично-правовой характер и нет нормы это разрешающей. Возможно воля законодателя была иной. Об этом косвенно можно судить по п.1 ст.13 Федерального За­кона от 28 декабря 2013г. № 400-ФЗ «О Страховых пенсиях» о праве выбора гражданина для учета пенсионных прав любого из периодов деятельности в случае их совпадения по време­ни. (Аналогичная норма была в Законе «О трудовых пенсиях в РФ» от 17.12. 2001г №173-ФЗ). Об этом косвенно говорит то обстоятельство, что получать пенсию- это право гражданина, а ни его обязанность, и таким образом, если гражданин может отказаться от пенсии, почему он не может отказаться от части пенсионных прав? Об этом косвенно говорит то обстоятель­ство, что по смыслу законодательства учеба в техникуме и вузе должна увеличивать пенсионные права, по крайней мере их не уменьшать, а в данном случае произошло их уменьшение. Ведь если бы не учеба в техникуме, то время работы в стро­ительной организации в тот же период было бы засчитано в страховой стаж гражданина. Очевидно эти обстоятельства определили решение судов нижестоящих инстанций (в том числе и суда апелляционной инстанции -уровень суда субъ­екта федерации) при удовлетворении иска по данному делу, которое затем отменил Верховный Суд РФ.

Задача любого суда, в том числе и Верховного Суда РФ, истолковать волю законодателя, выраженную в норме, т.е. то что выразил законодатель, а не то что он предполагал выра­зить. Очевидно, что Верховный Суд имеет право на свое тол­кование нормативной базы в данной ситуации. Однако, сле­дует иметь в виду, что данное толкование будет использовано в правоприменительной практике нижестоящими судами и по факту произойдет ущемление прав группы пенсионеров с аналогичной трудовой биографией, чего возможно законо­датель не желал. Таким образом, можно констатировать, что ущемление пенсионных прав групп пенсионеров может про­исходить и помимо воли законодателя, в результате склады­вающейся судебной практики, из-за неоднозначных форму­лировок в законодательстве. Возможно на позицию судебных инстанций будет влиять экономическая ситуация в стране. Может быть поэтому подавляющее большинство решений по делам о социальном обеспечении, которые рассмотрел по существу Верховный Суд РФ и вынес по ним окончательные решения, из имеющихся в базе Консультанта плюс за 2016 год, (по состоянию на 20.11.16) - не в пользу гражданина, а в пользу государственных органов. Исключение лишь в том случае, ког­да ранее Верховный Суд уже высказал свое мнение по поводу толкования нормы в пользу гражданина: Определение Верхов­ного Суда РФ от 28.03.2016 №18-КГ16-7.

Такое сегментарное ущемление в правах разных кате­горий пенсионеров способствует возникновению чувства социальной несправедливости и росту социальной напря­женности. Усиление такого подхода в пенсионной политике крайне вероятна в условиях нарастания дефицита необходи­мых средств. При этом, нужно отметить, что степень влияния разных подходов при определении пенсионных прав разных категорий граждан серьёзно не исследовалась, однако то, что это влияние носит негативный характер, безусловно. Иссле­дование данной проблемы является крайне актуальным, по­скольку определяет эффективность деятельности государства в социальной сфере, а как справедливо отмечала Григорьева Е. А.: «Роль эффективной социальной сферы неизменно высока для каждого государства... Она составляет одну из фундамен­тальных основ благополучия нации.».

Думается, что государственная политика в сфере пен­сионного обеспечения должен избрать другой подход для балансировки государственного бюджета, нежели поиск воз­можностей ограничения в правах той или иной категории пенсионеров. При определении пенсионных прав разным категориям пенсионеров должны применятся одинаковые принципы, а нехватка средств в бюджете должна преодоле­ваться снижением размера пенсий для всех пенсионеров, но опять же при сохранении одинаковых принципов.

МАЛКЕРОВ Виктор Борисович
кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права Уральского государственного экономического университета