Евразийский юридический портал

Бесплатная юридическая консультация онлайн, помощь юриста и услуги адвоката

  • Увеличить размер шрифта
  • Размер шрифта по умолчанию
  • Уменьшить размер шрифта

Государственно-правовой аспект оказания бесплатной юридической помощи гражданам Российской Федерации

САВЧЕНКО Светлана Антоновна
доктор юридических наук, профессор кафедры гражданского права и процесса Тюменского государственного университета

ТОРДИЯ Инна Валентиновна
кандидат юридических наук, заведующая кафедрой гражданского права и процесса Института государства и права Тюменского государственного университета

В соответствии со ст. 7 Конституции Российской Феде­рации 1993 г. Российская Федерация провозгласила себя со­циальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и сво­бодное развитие человека. Гарантии социальной защиты граждан находятся в сфере приоритетов государственного строительства страны, что находит отражение в законодатель­стве, развивающем положения Основного Закона.

Следует учесть, что помимо основных социальных гаран­тий в соответствии со ст. 48 Конституции РФ каждому гаранти­руется право на получение квалифицированной юридической помощи. При этом положения названной статьи Конститу­ции РФ предусматривали отсылочную норму, устанавливаю­щую, что в случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается бесплатно. Перспективный характер на­званных конституционных положений нашел свое отражение только в принятом 21 ноября 2011 г. Федеральном законе № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» (Федеральный закон № 324-ФЗ, Закон), которым выстраиваются государственная и негосударственная системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам, а также иным отдельным категориям граждан (вступил в силу с 15 января 2012 года).

В соответствии с п. 1 ст. 15 Федерального закона № 324-ФЗ участниками го­сударственной системы бесплатной юридической помощи являются: федеральные органы исполнительной власти и под­ведомственные им учреждения; органы исполнительной вла­сти субъектов Российской Федерации и подведомственные им учреждения; органы управления государственных внебюджет­ных фондов; государственные юридические бюро.

В свою очередь, участниками негосударственной системы бесплатной юридической помощи, согласно ст. 22 Федераль­ного закона № 324-ФЗ, являются юридические клиники (сту­денческие консультативные бюро, студенческие юридические бюро и др.) и негосударственные центры бесплатной юриди­ческой помощи.

Построение системы бесплатной юридической помощи исключительно на государственной основе представляется малоэффективным, поскольку решение проблемы правовой защиты населения возможно в комплексном варианте, с при­влечением всех заинтересованных общественных институтов. Поэтому вполне оправданно представление юридической по­мощи как на государственном, так и негосударственном уров­не, в том числе на общественных началах. Подобное видение организации правозащитной деятельности нашло отражение непосредственно в законе, где наряду с государственной систе­мой в рамках решения задач правовой помощи представлена и негосударственная система в виде юридических клиник и не­государственных центров бесплатной юридической помощи.

Несмотря на «молодость» Федерального закона № 324-ФЗ, законодательно закрепившего такое учреждение, как юриди­ческая клиника, практика деятельности юридических клиник имеет весьма давнюю историю, и российские юридические клиники уже имеют достаточный опыт работы, который мо­жет быть обобщен и проанализирован.

Для современной российской системы бесплатной юри­дической помощи характерны высокий уровень децентрали­зации и многообразие субъектов предоставления бесплатной юридической помощи (адвокаты, некоммерческие организа­ции, политические партии, уполномоченные по правам че­ловека, муниципальные образования, юридические клиники). Но при этом значительное количество российских граждан не имеет возможности получить бесплатную и качественную юридическую помощь.

Необходимость реформирования и развития системы бесплатной юридической помощи является актуальной и признанной российской государственной властью.

Практически во всех развитых странах на настоящий мо­мент существуют системы оказания бесплатной юридической помощи, однако они отличаются по критериям отбора кли­ентов, а также процедурам и способам организации процесса предоставления юридической помощи. Так, немецкая систе­ма оказания бесплатной юридической помощи с точки зрения сравнения ее с другими подобными системами является уни­кальной, и тому есть несколько причин. Уникальность этой модели заключается в том, что отсутствует какая-либо центра­лизованная структура по управлению системой бесплатной юридической помощи.

При ограничении роли государства в финансировании системы клиенты за услугами бесплатной юридической помо­щи чаще всего обращаются к частнопрактикующим адвока­там. Оказание бесплатной юридической помощи в Германии движимо исключительно спросом и не связано с определени­ем каких-либо приоритетов или установлением очередности. Оказание юридической помощи, прежде всего, ориентирова­но на представительство в суде и предполагает сравнительно небольшой спектр услуг за пределами судебного разбиратель­ства.

Расходы на бесплатную юридическую помощь в срав­нении с другими странами являются довольно скромными, однако необходимо учитывать, что Германия - крупнейший рынок услуг страхования на случай юридических расходов в мире. Более 40% всего населения охвачены данным видом страхования. Существование хорошо развитой системы стра­хования снижает потребность в финансируемой государством бесплатной помощи в тех областях права, в которых риск ока­заться стороной правового спора покрывается коммерческим страхователем.

Другая модель оказания бесплатной юридической помо­щи существует в Японии. 10 апреля 2006 г. правительство учре­дило Японский центр правовой поддержки - государственное учреждение, целью которого является управление системой бесплатной юридической помощи. Центр создал 26 регио­нальных офисов в местностях, где количество адвокатов было до этого недостаточным по отношению к численности насе­ления. Каждый региональный офис укомплектован штатны­ми адвокатами. Деятельность Центра в гражданско-правовой сфере ведется по четырем направлениям: правовое информи­рование, бесплатная юридическая помощь по гражданским делам, оказание услуг жителям сельской местности, поддерж­ка жертв преступлений. Центру также были переданы не­которые функции, ранее выполнявшиеся информационной службой Ассоциации адвокатов. Оказание бесплатной юри­дической помощи по гражданским делам - основная задача Центра. Однако существуют некоторые ограничения, связан­ные с доступом к получению такой помощи. В основном они заключаются в регламентировании верхней планки доходов потенциального клиента. Центр также оказывает поддержку таким социально незащищенным группам населения, как бе­женцы, дети, пожилые и лица, страдающие психическими заболеваниями.

В США существуют различные организационные формы оказания бесплатной юридической помощи неимущим и ма­лоимущим гражданам как на федеральном уровне, так и в от­дельных штатах, где преобладающей формой являются ведом­ства так называемых «публичных защитников» - организации, состоящих на государственном бюджете штата и обслуживаю­щих на бесплатной основе обвиняемых по уголовным делам из числа неимущих или малоимущих граждан.

Такое ведомство создается местными органами власти (в разных штатах разными) - городским советом, муниципали­тетом, мэрией и т.п., которые и курируют деятельность этого ведомства, не вмешиваясь в его повседневную работу. В неко­торых юрисдикциях ведомство публичных защитников входит в структуру местного органа власти, и адвокаты-сотрудники ведомства формально считаются государственными служащи­ми.

Но, несмотря на государственное финансирование, такие ведомства и корпорации от властей независимы. В неболь­ших городах, сельских местностях бесплатная юридическая помощь неимущим оказывается адвокатами, вызвавшимися представлять интересы неимущих помимо своей основной практики. Такие адвокаты после собеседования в квалифика­ционной комиссии включаются в списки адвокатов, ведущих дела неимущих граждан, распространяющиеся по всем судам данной юрисдикции. Аналогичные списки составляются и на федеральном уровне. Услуги адвокатов из списка оплачива­ются государством по тарифной сетке (почасовая оплата или оплата за одно дело), утвержденной соответствующим орга­ном власти. Крупные адвокатские фирмы могут добровольно взять на себя обязанность вести часть дел, по которым клиен­том выступает неимущее лицо, на безвозмездной основе.

В Российской Федерации с 15 января 2012 г. действует Фе­деральный закон № 324-ФЗ.

Основываясь на положениях Закона № 324-ФЗ, адвокат является участником государственной системы бесплатной юридической помощи.

Предполагается, что бесплатная юридическая помощь будет оказываться преимущественно на государственных нача­лах. К участникам бесплатной государственной системы юри­дической помощи в соответствии со ст. 15 вышеуказанного За­кона отнесены:

-      федеральные органы исполнительной власти и подве­домственные им учреждения;

-      органы исполнительной власти субъектов РФ и подве­домственные им учреждения;

-       государственные внебюджетные фонды;

-      государственные юридические бюро (юридические лица, созданные в форме казенных учреждений субъектов РФ).

Отдельно указано, что в оказании гражданам бесплатной юридической помощи также могут участвовать адвокаты и но­тариусы.

Финансирование расходов на создание и деятельность го­сударственных юридических бюро, а также на оплату труда и компенсацию расходов адвокатов, оказывающих гражданам бесплатную юридическую помощь, возлагается на региональ­ные бюджеты.

Но, как и ранее, первые три категории и так обязаны да­вать бесплатные правовые консультации в устной или пись­менной форме по вопросам, входящим в их компетенцию. Причем абсолютно всем обратившимся гражданам без ис­ключения. Такой порядок установлен Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». То же самое касается и но­тариусов по вопросам их деятельности.

А вот составлять документы и представлять интересы граждан в судах и прочих структурах такие органы должны только в предусмотренных федеральным (региональным) за­конодательством случаях, в частности, Законом № 324-ФЗ. Необходимо заметить, что в самом Законе отсутствует четкая формулировка понятия «юридическая помощь», однако это компенсируется тем, что оговорены ее виды:

-      правовое консультирование в устной и письменной форме;

-      составление заявлений, жалоб, ходатайств и других до­кументов правового характера;

-      представление интересов гражданина в судах, государ­ственных и муниципальных органах, организациях.

Крайне важно, что в ст. 8 Закона № 324-ФЗ приведены тре­бования к квалификации тех, кто будет непосредственно ока­зывать бесплатную юридическую помощь. Это смогут делать только лица с высшим юридическим образованием.

Поскольку представление интересов граждан в судах, государственных и муниципальных органах, организациях требует более высокого качества знаний и большего опыта, предусмотрено, что Законом № 324-ФЗ для оказания помощи этого вида могут быть установлены дополнительные квалифи­кационные требования.

Особого внимания заслуживает перечень категорий граждан, которые смогут воспользоваться бесплатной юриди­ческой помощью всех видов в рамках государственной систе­мы. К ним относятся:

-      малоимущие граждане (среднедушевой доход семьи ниже величины прожиточного минимума, установленного в субъекте РФ, либо одиноко проживающие граждане, доходы которых ниже величины прожиточного минимума) (соответ­ствующую справку выдает орган социальной защиты населе­ния);

-       инвалиды I и II группы;

-      ветераны Великой Отечественной войны, Герои Россий­ской Федерации, Герои Советского Союза, Герои Социалисти­ческого Труда;

-      дети-инвалиды, дети-сироты, дети, оставшиеся без по­печения родителей, а также их представители, если обраще­ние связано с обеспечением и защитой прав и законных инте­ресов таких детей;

-      граждане, имеющие право на бесплатную юридическую помощь в соответствии с Федеральным законом от 02.08.1995 № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»;

-      несовершеннолетние, содержащиеся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, несовершеннолетние, отбывающие на­казание в местах лишения свободы, а также их представители, если обращение связано с обеспечением и защитой прав и за­конных интересов таких несовершеннолетних;

-      граждане, имеющие право на бесплатную юридическую помощь в соответствии с Законом РФ от 02.07.1992 № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»;

-      граждане, признанные судом недееспособными, а так­же их законные представители, если их обращение связано с обеспечением и защитой прав и законных интересов таких граждан;

-      граждане, имеющие право получать бесплатную юри­дическую помощь в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.

Как видно, приведенный перечень является исчерпываю­щим. Поэтому говорить о введении широкомасштабной бес­платной юридической помощи различным слоям населения не приходится. С другой стороны, последний пункт позволяет не только федеральным, но и региональным властям постоян­но расширять список, благо ограничений нет.

Простой анализ перечня показывает, что принятие рас­сматриваемого закона адресовано прежде всего социально не­защищенным слоям населения. Поэтому вряд ли он составит конкуренцию частным юридическим и консалтинговым фир­мам.

По сути, право на бесплатную юридическую помощь предусмотрено законодательством только для отдельных ка­тегорий малоимущих граждан и по ограниченному кругу вопросов (например, изъяты вопросы, связанные с предпри­нимательской деятельностью). То есть далеко не каждый пен­сионер сможет воспользоваться данной возможностью.

В ч. ч. 2 и 3 ст. 20 Закона № 324-ФЗ приведены случаи, ког­да названные категории граждан смогут воспользоваться бес­платной юридической помощью. Перечень содержит много позиций. Причем в процессе подготовки закона он был значи­тельно расширен (например, сначала подразумевалось пред­ставительство в судах только первой инстанции).

Изначально оказание юридической помощи населению к вопросам местного значения не относится. В связи с этим зако­ном субъекта РФ такое полномочие может быть делегировано органам местного самоуправления. Учитывая дотационность местных бюджетов, не понятно, как будут финансироваться местные юридические бюро. К тому же вопрос их статуса при­нятым законом и другими нормативными актами не урегули­рован. По этой же причине местные власти вряд ли ринутся принимать правовые акты, устанавливающие дополнитель­ные гарантии прав граждан на получение бесплатной юриди­ческой помощи (ч. 2 ст. 14 Закона № 324-ФЗ).

При всем этом органы местного самоуправления наделе­ны правом (а не обязанностью) оказывать гражданам все виды бесплатной юридической помощи. Но в любом случае финан­сирование всех указанных мероприятий осуществляется из местных бюджетов (ч. 3 ст. 29 Закона № 324-ФЗ).

Надо отметить, что перспективы удачной реализации За­кона № 324-ФЗ специалисты (юристы, нотариусы, адвокаты и пр.) оценивают по-разному.

Прежде всего, много вопросов вызывает реализация од­ного из основополагающих принципов оказания бесплатной правовой помощи - ее доступность. Дело в том, что процедура признания малоимущим подразумевает представление в ор­ган социальной защиты населения целого пакета документов. Их сбор иногда требует длительного времени, а скорая юриди­ческая помощь нужна гражданину здесь и сейчас.

Также есть мнение, что государственные юридические бюро не смогут эффективно оказывать бесплатную юридиче­скую помощь тем малоимущим гражданам, чьи права и инте­ресы нарушены региональными госчиновниками. Риск остать­ся без работы из-за личной принципиальности и активности, а также возможная ликвидация неугодного для региональных властей государственного юридического бюро будет сдерживать инициативу и стремление его сотрудников добросовестно выполнять свои профессиональные обязанности.

Не исключено, что в правовой модели, которая предус­мотрена для негосударственных центров бесплатной юриди­ческой помощи (ст. ст. 24 - 26 Закона № 324-ФЗ), заложена коррупционная составляющая. Такой вывод напрашивается, поскольку Закон № 324-ФЗ не исключает меры государствен­ной поддержки подобных организаций (п. 3 ч. 2 ст. 26).

Если рассуждать глобально, Закон № 324-ФЗ - важный шаг на пути построения правового государства и одновремен­но способ борьбы с правовым нигилизмом. Но главное, чтобы оказываемая помощь в итоге была качественной и результа­тивной и чтобы на практике характеристики «бесплатная» и «плохая» не стали синонимами. Тем более что основное фи­нансовое бремя реализации Закона ляжет на региональные бюджеты. Немаловажным направлением бесплатной юри­дической помощи, является право на обращение граждан Российской Федерации в государственные органы и органы местного самоуправления. Которое является комплексным и многогранным, одной из сторон которого является гарантия реализации права граждан на бесплатную юридическую по­мощь. Проанализировав сайты законодательных органов вла­сти и сайты органов местного самоуправления, содержащие статистику рассмотрения обращений, стоит отметить, что са­мая серьезная аналитика о работе по обращениям размещена на сайте Президента Российской Федерации. По данным ин­формационно-статистического обзора обращений, адресован­ных Президенту РФ за 2012 год федеральными органами госу­дарственной власти в 2012 году даны разъяснения гражданам в 74, 9 % случаев, исполнительными органами власти субъектов российской Федерации - в 80,4 %. Причем некоторые феде­ральные органы дали разъяснения в 100 % случаев: Минреги- он, Минсельхоз, Мнтранс, Минвостокразвития Росстат ФСТ, Главное управление специальных программ Президента РФ ФМБА России, Росархив, Роснедра, Росстандарт, Росмоло- дежь, Ростуризм.

Ясно, что право граждан на обращение в органы госу­дарственной власти и местного самоуправления является очень сложным и многоаспектным, тем не менее, необходи­мо дать научное объяснение сложившейся практике реали­зации Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» при которой % ответов на обращения граждан являются бес­платными консультациями. Не остались в стороне и ученые, которые считают определяющим аспектом права на обраще­ние, возникающий канал обратной связи между гражданами и государством. Такой точки зрения придерживаются А. И. Третьяков, С. Ю. Тюрина, Н. И. Борисов, Ю. В. Хрумвалова, М. Михайловский, которые указывают, что для государства, в лице органов власти, обращения граждан являются важней­шим источником информации, необходимой для качествен­ного и своевременного реагирования на нужды и потребно­сти общества, эффективного средства общения с населением, удовлетворения воли и интересов личности. Обеспечивает­ся проверка соответствия между характером и содержанием государственного воздействия на общественные отношения, с одной стороны, и реальной общественной практикой - с другой. Другие авторы рассматривают право на обращения граждан как форму участия граждан в управлении государ­ством.

Например, И. А. Третьяков считает ключевым моментом права на обращения его характеристику в качестве формы уча­стия граждан в решении государственных и общественных дел, возможность активного влияния гражданина на деятельность государственных органов и органов местного самоуправления. В этом смысле обращение должно носить массовый характер (коллективное обращение, заявление), затрагивать местные проблемы.

Интересна точка зрения С. В. Васильевой, которая рас­сматривает право на обращение в двух аспектах. В консти­туционно-правом смысле содержание права на обращение наполняется специальной политической составляющей: воз­можностью населения участвовать в управлении делами го­сударства. В этом смысле граждане вправе направлять в пу­бличные органы власти обращения по особенному предмету: проведение политических, социально-экономических реформ в государстве, изменение и дополнение действующего законо­дательства, отмена или введение конкретных законов. Содер­жание права на обращение в административном, налоговом, земельном, таможенном и ряде других отраслей права лише­но политической составляющей. В данном случае специфи­ка права на обращение проявляется в возможности граждан требовать от государства получения неких публичных услуг, а также обжаловать решения и действия (бездействие) органов публичной власти в административном порядке.

Таким образом, к праву на обращения добавляется еще один аспект - реализация государственной функции (услу­ги). Н. Г. Савостина также рассматривает реализацию права на обращение как исполнение государственной функции и указывает, что обращения граждан способствуют усилению контроля граждан за деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления, борьбе с различными не­достатками в их работе.

Ряд авторов выделяют основным моментом права на об­ращение то что оно выступает как средство зашиты и вос­становления нарушенных прав. В таком смысле право на об­ращение граждан рассматривает С. А. Широбоков, который определяет обращение как волеизъявление индивида, выра­жающееся в конкретных действиях, имеющих письменную или устную форму, соответствующую правилам, закреплен­ным в нормативно-правовых актах, направляемое в органы государства или органы местного самоуправления, в видах, необходимых для того, чтобы реализовать, предоставить, за­щитить или восстановить права и свободы.

В качестве главного аспекта права на обращение его спо­собность выступать как средство реализации, зашиты прав, выделяют: Д. Н. Бахрах, Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов. Также на ряду с другими аспектами права на обращение его способность выступать как средство (способ) реализации, за­щиты и восстановления нарушенных прав выделяют: В. Г. Ру­мянцев, В. В. Им, М. В. Карасева, И. А. Третьяков.

Аналогичной точки зрения придерживается и Н. И. Грит- чина, называя институт обращения граждан, - важнейшей со­ставной частью правового статуса человека и гражданина.

Следовательно, подводя итог, можно выделить несколько аспектов права на обращение:

-         как форма участия граждан в управлении государством;

-      как форма обратной связи между гражданами и госу­дарством;

-         как публичная услуга (функция);

-      как средство (способ) реализации, зашиты и восстанов­ления нарушенных прав;

-      как форма реализации права на бесплатную юридиче­скую помощь.

Рассмотренные мнения ученых указывают на много- аспектность права на обращение граждан за консультациями.

Полагаем, что оказание публичных услуг можно считать одним из механизмов, реализации права граждан на обраще­ние, так как они согласно ст. 2 Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государствен­ных и муниципальных услуг» осуществляются по запросам заявителей. Безусловно, нормами Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ определена специфика рассмотрения та­ких обращений, например, более жестко определена форма обращения, определен ограниченный круг субъектов, деятель­ность которых, является публичной услугой (федеральные ор­ганы исполнительной власти, государственные внебюджетные фонды, исполнительные органы государственной власти субъ­ектов Российской Федерации, а также органы местного само­управления), а, следовательно, и уполномоченных рассматри­вать данный вид обращений граждан.

Полагаем, что основным моментом права на обращение является то, что оно выступает как средство (способ) реализа­ции прав граждан. Необходимо отметить, что хотя и рассмо­трение права граждан на обращение как обратной связи меж­ду гражданами и государством является его важным аспектом, термин «обратная связь» не является юридическим.


   

Пресс-релизы


Генеральный партнер

 


12.00.00 Юридические науки

08.00.00 Экономические науки

09.00.00 Философские науки