доктор юридических наук, профессор кафедры гражданского права и процесса Тюменского государственного университета
ТОРДИЯ Инна Валентиновна
кандидат юридических наук, заведующая кафедрой гражданского права и процесса Института государства и права Тюменского государственного университета
В соответствии со ст. 7 Конституции Российской Федерации 1993 г. Российская Федерация провозгласила себя социальным государством, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека. Гарантии социальной защиты граждан находятся в сфере приоритетов государственного строительства страны, что находит отражение в законодательстве, развивающем положения Основного Закона.
Следует учесть, что помимо основных социальных гарантий в соответствии со ст. 48 Конституции РФ каждому гарантируется право на получение квалифицированной юридической помощи. При этом положения названной статьи Конституции РФ предусматривали отсылочную норму, устанавливающую, что в случаях, предусмотренных законом, юридическая помощь оказывается бесплатно. Перспективный характер названных конституционных положений нашел свое отражение только в принятом 21 ноября 2011 г. Федеральном законе № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации» (Федеральный закон № 324-ФЗ, Закон), которым выстраиваются государственная и негосударственная системы оказания бесплатной юридической помощи малоимущим гражданам, а также иным отдельным категориям граждан (вступил в силу с 15 января 2012 года).
В соответствии с п. 1 ст. 15 Федерального закона № 324-ФЗ участниками государственной системы бесплатной юридической помощи являются: федеральные органы исполнительной власти и подведомственные им учреждения; органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственные им учреждения; органы управления государственных внебюджетных фондов; государственные юридические бюро.
В свою очередь, участниками негосударственной системы бесплатной юридической помощи, согласно ст. 22 Федерального закона № 324-ФЗ, являются юридические клиники (студенческие консультативные бюро, студенческие юридические бюро и др.) и негосударственные центры бесплатной юридической помощи.
Построение системы бесплатной юридической помощи исключительно на государственной основе представляется малоэффективным, поскольку решение проблемы правовой защиты населения возможно в комплексном варианте, с привлечением всех заинтересованных общественных институтов. Поэтому вполне оправданно представление юридической помощи как на государственном, так и негосударственном уровне, в том числе на общественных началах. Подобное видение организации правозащитной деятельности нашло отражение непосредственно в законе, где наряду с государственной системой в рамках решения задач правовой помощи представлена и негосударственная система в виде юридических клиник и негосударственных центров бесплатной юридической помощи.
Несмотря на «молодость» Федерального закона № 324-ФЗ, законодательно закрепившего такое учреждение, как юридическая клиника, практика деятельности юридических клиник имеет весьма давнюю историю, и российские юридические клиники уже имеют достаточный опыт работы, который может быть обобщен и проанализирован.
Для современной российской системы бесплатной юридической помощи характерны высокий уровень децентрализации и многообразие субъектов предоставления бесплатной юридической помощи (адвокаты, некоммерческие организации, политические партии, уполномоченные по правам человека, муниципальные образования, юридические клиники). Но при этом значительное количество российских граждан не имеет возможности получить бесплатную и качественную юридическую помощь.
Необходимость реформирования и развития системы бесплатной юридической помощи является актуальной и признанной российской государственной властью.
Практически во всех развитых странах на настоящий момент существуют системы оказания бесплатной юридической помощи, однако они отличаются по критериям отбора клиентов, а также процедурам и способам организации процесса предоставления юридической помощи. Так, немецкая система оказания бесплатной юридической помощи с точки зрения сравнения ее с другими подобными системами является уникальной, и тому есть несколько причин. Уникальность этой модели заключается в том, что отсутствует какая-либо централизованная структура по управлению системой бесплатной юридической помощи.
При ограничении роли государства в финансировании системы клиенты за услугами бесплатной юридической помощи чаще всего обращаются к частнопрактикующим адвокатам. Оказание бесплатной юридической помощи в Германии движимо исключительно спросом и не связано с определением каких-либо приоритетов или установлением очередности. Оказание юридической помощи, прежде всего, ориентировано на представительство в суде и предполагает сравнительно небольшой спектр услуг за пределами судебного разбирательства.
Расходы на бесплатную юридическую помощь в сравнении с другими странами являются довольно скромными, однако необходимо учитывать, что Германия - крупнейший рынок услуг страхования на случай юридических расходов в мире. Более 40% всего населения охвачены данным видом страхования. Существование хорошо развитой системы страхования снижает потребность в финансируемой государством бесплатной помощи в тех областях права, в которых риск оказаться стороной правового спора покрывается коммерческим страхователем.
Другая модель оказания бесплатной юридической помощи существует в Японии. 10 апреля 2006 г. правительство учредило Японский центр правовой поддержки - государственное учреждение, целью которого является управление системой бесплатной юридической помощи. Центр создал 26 региональных офисов в местностях, где количество адвокатов было до этого недостаточным по отношению к численности населения. Каждый региональный офис укомплектован штатными адвокатами. Деятельность Центра в гражданско-правовой сфере ведется по четырем направлениям: правовое информирование, бесплатная юридическая помощь по гражданским делам, оказание услуг жителям сельской местности, поддержка жертв преступлений. Центру также были переданы некоторые функции, ранее выполнявшиеся информационной службой Ассоциации адвокатов. Оказание бесплатной юридической помощи по гражданским делам - основная задача Центра. Однако существуют некоторые ограничения, связанные с доступом к получению такой помощи. В основном они заключаются в регламентировании верхней планки доходов потенциального клиента. Центр также оказывает поддержку таким социально незащищенным группам населения, как беженцы, дети, пожилые и лица, страдающие психическими заболеваниями.
В США существуют различные организационные формы оказания бесплатной юридической помощи неимущим и малоимущим гражданам как на федеральном уровне, так и в отдельных штатах, где преобладающей формой являются ведомства так называемых «публичных защитников» - организации, состоящих на государственном бюджете штата и обслуживающих на бесплатной основе обвиняемых по уголовным делам из числа неимущих или малоимущих граждан.
Такое ведомство создается местными органами власти (в разных штатах разными) - городским советом, муниципалитетом, мэрией и т.п., которые и курируют деятельность этого ведомства, не вмешиваясь в его повседневную работу. В некоторых юрисдикциях ведомство публичных защитников входит в структуру местного органа власти, и адвокаты-сотрудники ведомства формально считаются государственными служащими.
Но, несмотря на государственное финансирование, такие ведомства и корпорации от властей независимы. В небольших городах, сельских местностях бесплатная юридическая помощь неимущим оказывается адвокатами, вызвавшимися представлять интересы неимущих помимо своей основной практики. Такие адвокаты после собеседования в квалификационной комиссии включаются в списки адвокатов, ведущих дела неимущих граждан, распространяющиеся по всем судам данной юрисдикции. Аналогичные списки составляются и на федеральном уровне. Услуги адвокатов из списка оплачиваются государством по тарифной сетке (почасовая оплата или оплата за одно дело), утвержденной соответствующим органом власти. Крупные адвокатские фирмы могут добровольно взять на себя обязанность вести часть дел, по которым клиентом выступает неимущее лицо, на безвозмездной основе.
В Российской Федерации с 15 января 2012 г. действует Федеральный закон № 324-ФЗ.
Основываясь на положениях Закона № 324-ФЗ, адвокат является участником государственной системы бесплатной юридической помощи.
Предполагается, что бесплатная юридическая помощь будет оказываться преимущественно на государственных началах. К участникам бесплатной государственной системы юридической помощи в соответствии со ст. 15 вышеуказанного Закона отнесены:
- федеральные органы исполнительной власти и подведомственные им учреждения;
- органы исполнительной власти субъектов РФ и подведомственные им учреждения;
- государственные внебюджетные фонды;
- государственные юридические бюро (юридические лица, созданные в форме казенных учреждений субъектов РФ).
Отдельно указано, что в оказании гражданам бесплатной юридической помощи также могут участвовать адвокаты и нотариусы.
Финансирование расходов на создание и деятельность государственных юридических бюро, а также на оплату труда и компенсацию расходов адвокатов, оказывающих гражданам бесплатную юридическую помощь, возлагается на региональные бюджеты.
Но, как и ранее, первые три категории и так обязаны давать бесплатные правовые консультации в устной или письменной форме по вопросам, входящим в их компетенцию. Причем абсолютно всем обратившимся гражданам без исключения. Такой порядок установлен Федеральным законом от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации». То же самое касается и нотариусов по вопросам их деятельности.
А вот составлять документы и представлять интересы граждан в судах и прочих структурах такие органы должны только в предусмотренных федеральным (региональным) законодательством случаях, в частности, Законом № 324-ФЗ. Необходимо заметить, что в самом Законе отсутствует четкая формулировка понятия «юридическая помощь», однако это компенсируется тем, что оговорены ее виды:
- правовое консультирование в устной и письменной форме;
- составление заявлений, жалоб, ходатайств и других документов правового характера;
- представление интересов гражданина в судах, государственных и муниципальных органах, организациях.
Крайне важно, что в ст. 8 Закона № 324-ФЗ приведены требования к квалификации тех, кто будет непосредственно оказывать бесплатную юридическую помощь. Это смогут делать только лица с высшим юридическим образованием.
Поскольку представление интересов граждан в судах, государственных и муниципальных органах, организациях требует более высокого качества знаний и большего опыта, предусмотрено, что Законом № 324-ФЗ для оказания помощи этого вида могут быть установлены дополнительные квалификационные требования.
Особого внимания заслуживает перечень категорий граждан, которые смогут воспользоваться бесплатной юридической помощью всех видов в рамках государственной системы. К ним относятся:
- малоимущие граждане (среднедушевой доход семьи ниже величины прожиточного минимума, установленного в субъекте РФ, либо одиноко проживающие граждане, доходы которых ниже величины прожиточного минимума) (соответствующую справку выдает орган социальной защиты населения);
- инвалиды I и II группы;
- ветераны Великой Отечественной войны, Герои Российской Федерации, Герои Советского Союза, Герои Социалистического Труда;
- дети-инвалиды, дети-сироты, дети, оставшиеся без попечения родителей, а также их представители, если обращение связано с обеспечением и защитой прав и законных интересов таких детей;
- граждане, имеющие право на бесплатную юридическую помощь в соответствии с Федеральным законом от 02.08.1995 № 122-ФЗ «О социальном обслуживании граждан пожилого возраста и инвалидов»;
- несовершеннолетние, содержащиеся в учреждениях системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, несовершеннолетние, отбывающие наказание в местах лишения свободы, а также их представители, если обращение связано с обеспечением и защитой прав и законных интересов таких несовершеннолетних;
- граждане, имеющие право на бесплатную юридическую помощь в соответствии с Законом РФ от 02.07.1992 № 3185-1 «О психиатрической помощи и гарантиях прав граждан при ее оказании»;
- граждане, признанные судом недееспособными, а также их законные представители, если их обращение связано с обеспечением и защитой прав и законных интересов таких граждан;
- граждане, имеющие право получать бесплатную юридическую помощь в соответствии с федеральными законами и законами субъектов РФ.
Как видно, приведенный перечень является исчерпывающим. Поэтому говорить о введении широкомасштабной бесплатной юридической помощи различным слоям населения не приходится. С другой стороны, последний пункт позволяет не только федеральным, но и региональным властям постоянно расширять список, благо ограничений нет.
Простой анализ перечня показывает, что принятие рассматриваемого закона адресовано прежде всего социально незащищенным слоям населения. Поэтому вряд ли он составит конкуренцию частным юридическим и консалтинговым фирмам.
По сути, право на бесплатную юридическую помощь предусмотрено законодательством только для отдельных категорий малоимущих граждан и по ограниченному кругу вопросов (например, изъяты вопросы, связанные с предпринимательской деятельностью). То есть далеко не каждый пенсионер сможет воспользоваться данной возможностью.
В ч. ч. 2 и 3 ст. 20 Закона № 324-ФЗ приведены случаи, когда названные категории граждан смогут воспользоваться бесплатной юридической помощью. Перечень содержит много позиций. Причем в процессе подготовки закона он был значительно расширен (например, сначала подразумевалось представительство в судах только первой инстанции).
Изначально оказание юридической помощи населению к вопросам местного значения не относится. В связи с этим законом субъекта РФ такое полномочие может быть делегировано органам местного самоуправления. Учитывая дотационность местных бюджетов, не понятно, как будут финансироваться местные юридические бюро. К тому же вопрос их статуса принятым законом и другими нормативными актами не урегулирован. По этой же причине местные власти вряд ли ринутся принимать правовые акты, устанавливающие дополнительные гарантии прав граждан на получение бесплатной юридической помощи (ч. 2 ст. 14 Закона № 324-ФЗ).
При всем этом органы местного самоуправления наделены правом (а не обязанностью) оказывать гражданам все виды бесплатной юридической помощи. Но в любом случае финансирование всех указанных мероприятий осуществляется из местных бюджетов (ч. 3 ст. 29 Закона № 324-ФЗ).
Надо отметить, что перспективы удачной реализации Закона № 324-ФЗ специалисты (юристы, нотариусы, адвокаты и пр.) оценивают по-разному.
Прежде всего, много вопросов вызывает реализация одного из основополагающих принципов оказания бесплатной правовой помощи - ее доступность. Дело в том, что процедура признания малоимущим подразумевает представление в орган социальной защиты населения целого пакета документов. Их сбор иногда требует длительного времени, а скорая юридическая помощь нужна гражданину здесь и сейчас.
Также есть мнение, что государственные юридические бюро не смогут эффективно оказывать бесплатную юридическую помощь тем малоимущим гражданам, чьи права и интересы нарушены региональными госчиновниками. Риск остаться без работы из-за личной принципиальности и активности, а также возможная ликвидация неугодного для региональных властей государственного юридического бюро будет сдерживать инициативу и стремление его сотрудников добросовестно выполнять свои профессиональные обязанности.
Не исключено, что в правовой модели, которая предусмотрена для негосударственных центров бесплатной юридической помощи (ст. ст. 24 - 26 Закона № 324-ФЗ), заложена коррупционная составляющая. Такой вывод напрашивается, поскольку Закон № 324-ФЗ не исключает меры государственной поддержки подобных организаций (п. 3 ч. 2 ст. 26).
Если рассуждать глобально, Закон № 324-ФЗ - важный шаг на пути построения правового государства и одновременно способ борьбы с правовым нигилизмом. Но главное, чтобы оказываемая помощь в итоге была качественной и результативной и чтобы на практике характеристики «бесплатная» и «плохая» не стали синонимами. Тем более что основное финансовое бремя реализации Закона ляжет на региональные бюджеты. Немаловажным направлением бесплатной юридической помощи, является право на обращение граждан Российской Федерации в государственные органы и органы местного самоуправления. Которое является комплексным и многогранным, одной из сторон которого является гарантия реализации права граждан на бесплатную юридическую помощь. Проанализировав сайты законодательных органов власти и сайты органов местного самоуправления, содержащие статистику рассмотрения обращений, стоит отметить, что самая серьезная аналитика о работе по обращениям размещена на сайте Президента Российской Федерации. По данным информационно-статистического обзора обращений, адресованных Президенту РФ за 2012 год федеральными органами государственной власти в 2012 году даны разъяснения гражданам в 74, 9 % случаев, исполнительными органами власти субъектов российской Федерации - в 80,4 %. Причем некоторые федеральные органы дали разъяснения в 100 % случаев: Минреги- он, Минсельхоз, Мнтранс, Минвостокразвития Росстат ФСТ, Главное управление специальных программ Президента РФ ФМБА России, Росархив, Роснедра, Росстандарт, Росмоло- дежь, Ростуризм.
Ясно, что право граждан на обращение в органы государственной власти и местного самоуправления является очень сложным и многоаспектным, тем не менее, необходимо дать научное объяснение сложившейся практике реализации Федерального закона от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» при которой % ответов на обращения граждан являются бесплатными консультациями. Не остались в стороне и ученые, которые считают определяющим аспектом права на обращение, возникающий канал обратной связи между гражданами и государством. Такой точки зрения придерживаются А. И. Третьяков, С. Ю. Тюрина, Н. И. Борисов, Ю. В. Хрумвалова, М. Михайловский, которые указывают, что для государства, в лице органов власти, обращения граждан являются важнейшим источником информации, необходимой для качественного и своевременного реагирования на нужды и потребности общества, эффективного средства общения с населением, удовлетворения воли и интересов личности. Обеспечивается проверка соответствия между характером и содержанием государственного воздействия на общественные отношения, с одной стороны, и реальной общественной практикой - с другой. Другие авторы рассматривают право на обращения граждан как форму участия граждан в управлении государством.
Например, И. А. Третьяков считает ключевым моментом права на обращения его характеристику в качестве формы участия граждан в решении государственных и общественных дел, возможность активного влияния гражданина на деятельность государственных органов и органов местного самоуправления. В этом смысле обращение должно носить массовый характер (коллективное обращение, заявление), затрагивать местные проблемы.
Интересна точка зрения С. В. Васильевой, которая рассматривает право на обращение в двух аспектах. В конституционно-правом смысле содержание права на обращение наполняется специальной политической составляющей: возможностью населения участвовать в управлении делами государства. В этом смысле граждане вправе направлять в публичные органы власти обращения по особенному предмету: проведение политических, социально-экономических реформ в государстве, изменение и дополнение действующего законодательства, отмена или введение конкретных законов. Содержание права на обращение в административном, налоговом, земельном, таможенном и ряде других отраслей права лишено политической составляющей. В данном случае специфика права на обращение проявляется в возможности граждан требовать от государства получения неких публичных услуг, а также обжаловать решения и действия (бездействие) органов публичной власти в административном порядке.
Таким образом, к праву на обращения добавляется еще один аспект - реализация государственной функции (услуги). Н. Г. Савостина также рассматривает реализацию права на обращение как исполнение государственной функции и указывает, что обращения граждан способствуют усилению контроля граждан за деятельностью государственных органов и органов местного самоуправления, борьбе с различными недостатками в их работе.
Ряд авторов выделяют основным моментом права на обращение то что оно выступает как средство зашиты и восстановления нарушенных прав. В таком смысле право на обращение граждан рассматривает С. А. Широбоков, который определяет обращение как волеизъявление индивида, выражающееся в конкретных действиях, имеющих письменную или устную форму, соответствующую правилам, закрепленным в нормативно-правовых актах, направляемое в органы государства или органы местного самоуправления, в видах, необходимых для того, чтобы реализовать, предоставить, защитить или восстановить права и свободы.
В качестве главного аспекта права на обращение его способность выступать как средство реализации, зашиты прав, выделяют: Д. Н. Бахрах, Б. В. Россинский, Ю. Н. Старилов. Также на ряду с другими аспектами права на обращение его способность выступать как средство (способ) реализации, защиты и восстановления нарушенных прав выделяют: В. Г. Румянцев, В. В. Им, М. В. Карасева, И. А. Третьяков.
Аналогичной точки зрения придерживается и Н. И. Грит- чина, называя институт обращения граждан, - важнейшей составной частью правового статуса человека и гражданина.
Следовательно, подводя итог, можно выделить несколько аспектов права на обращение:
- как форма участия граждан в управлении государством;
- как форма обратной связи между гражданами и государством;
- как публичная услуга (функция);
- как средство (способ) реализации, зашиты и восстановления нарушенных прав;
- как форма реализации права на бесплатную юридическую помощь.
Рассмотренные мнения ученых указывают на много- аспектность права на обращение граждан за консультациями.
Полагаем, что оказание публичных услуг можно считать одним из механизмов, реализации права граждан на обращение, так как они согласно ст. 2 Федеральный закон от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» осуществляются по запросам заявителей. Безусловно, нормами Федерального закона от 27.07.2010 № 210-ФЗ определена специфика рассмотрения таких обращений, например, более жестко определена форма обращения, определен ограниченный круг субъектов, деятельность которых, является публичной услугой (федеральные органы исполнительной власти, государственные внебюджетные фонды, исполнительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, а также органы местного самоуправления), а, следовательно, и уполномоченных рассматривать данный вид обращений граждан.
Полагаем, что основным моментом права на обращение является то, что оно выступает как средство (способ) реализации прав граждан. Необходимо отметить, что хотя и рассмотрение права граждан на обращение как обратной связи между гражданами и государством является его важным аспектом, термин «обратная связь» не является юридическим.