кандидат юридических наук, преподаватель кафедры теории и истории государства и права Уфимского юридического института Министерства внутренних дел Российской Федерации
В условиях, когда одной из актуальных угроз развитию российского государства и общества является коррупция, определенный интерес представляет исследование опыта по преодолению этого негативного явления в сфере управления на протяжении всех исторических периодов развития России. Причем особый интерес представляет рассмотрение указанной проблемы в тех органах власти, которые непосредственно осуществляли задачи по предотвращению преступных посягательств, направленных против личности, общества и государства.
Коррупция в структурах, которые осуществляли указанные задачи, выражалась в специфической форме, особые формы проявления, непосредственно проистекавшими непосредственно из особенностей деятельности властных структурах, непосредственно осуществлявших полицейскую деятельность. Если же данную проблему рассматривать в плане ретроспективного анализа за последние три столетия в России, можно сделать следующий вывод. При разработке современных эффективных правовых средств по противодействию коррупции в правоприменительной деятельности органов внутренних дел необходимо, прежде всего, учитывать исторический опыт борьбы с коррупцией в органах полиции.
Коррупция как явление социально-негативное своими корнями уходит в глубокое прошлое, оно зарождается параллельно с возникновением древнерусского государства в 1Х-Х вв. и сопровождает отечественное общественное развитие на протяжении истории существования России. К тому же, религиозная доктрина христианства в ее православной модели, в значительной степени повлиявшая на становление древнерусской государственности, постоянно подчеркивала податливость власти к приобретению материальных благ. Яркое подтверждение тому библейское изречение: «Князья твои преступники и сообщники воров; все они любят подарки, и гоняются за мздою...».
Если мы обратимся к прошлому, следует вспомнить об определенных исторических этапах. В XI-XIII вв. на территории Древней Руси происходит формирование новых феодальных отношений. В процессе складывания феодального княжеского хозяйства, «устроения» новых территорий князьям помогают дружинники с целью установления регулярных поборов с населения. Получение денег и еды от управляемых было естественным средством обеспечения деятельности должностных лиц. Государственные чиновники (воеводы, наместники), не получая денежного вознаграждения от князя, жили благодаря «кормлениям», то есть на средства, поступающие от населения той территории, где они непосредственно осуществляли свои функции. Данная группа лиц, обладая огромными полномочиями, полностью отдавала отчет в том, что население не поскупиться на подношения.
Именно из среды дружинников постепенно происходит формирование княжеской администрации и штата вотчинных слуг. Число представителей княжеской администрации, исполняющих полицейские обязанности, со временем увеличивается. Соответственно возникает необходимость материального вознаграждения указанной группы чиновников. Для подтверждения можно сослаться на ст. 42 Русской Правды, в которой наряду с определением полномочий вирника (сборщика пошлин, судебных штрафов) устанавливалось при исполнении им своих обязанностей следующее: «вирнику взять в неделю 7 ведер солоду, также барана или полтушки мяса или 2 ногаты; а в среду - куну или сыр, также и в пятницу; а кур ему по две на день, а хлебов 7 на неделю, пшена 7 уборков, гороху 7 уборков, соли 7 головок; все это (полагается) вирнику с отроком; а коней (поставить им) 4, коней кормить овсом; вирнику (платить) 8 гривен и 10 кун перекладных, а метельнику 12 векш; а при въезде - гривну». Столь подробная регламентация размеров материального вознаграждения, безусловно, свидетельствовала о том, что государство отдавало себе отчет о возможностях злоупотреблений со стороны соответствующего должностного лица.
Завершение объединения Руси в конце XV века привело к необходимости создания профессиональных правоохранительных учреждений, деятельность и права которых, в том числе и в сфере законодательного ограничения коррупционных действий регламентировал первый свод законов на Руси - Судебник 1497 г.
Создатели Судебника 1497 г. стремились ограничить наместников и волостителей на периферии «кормлениями» и укрепить управленческий аппарат центра.
Главной целью удельного областного управления было максимальное извлечение доходов из управляемого округа. Поэтому каждый нормативный акт наместника или волостеля был связан с соответствующим местным сбором или пошлиной, а сами действия лиц местной администрации были направлены не столько на поддержание общественного порядка и охрану прав граждан, сколько были ориентированы на поиск источников дохода или доходных статей для наместника или волостеля. Именно в данном контексте должность главы областного управления называлась «кормлением», т.к. глава местной администрации «кормился» за счет управляемой территории в буквальном смысле этого слова.
Сроки кормлений были поначалу неопределенными, в масштабах того времени многими воспринимались как по- жизненные. Оплата труда кормленщика («его содержание») состояла из кормов и пошлин.
Вызывает интерес вопрос о конкретном содержании и объеме «кормления». Вот как определялся размер корма по Белозерской уставной грамоте 1488 года: при вступлении наместника в должность взимался въезжий корм, - «что хто принесет» (ст. 1). А «на Рождество Христово наместникам нашим дадут корм со всех сох, со княжих, и с боярьских, и с мона- стырьских, и с черных, и с грамотников, и со всех без оменки, с сохи за полоть мяса два алтына, за десятеро хлебов десять денег, за бочку овса десять денег, за воз сена два алтына. А на Петров день дадут корм наместникам нашим со всех же сох, с сохи за боран восмь денег, за десятеро хлебов десять денег» (ст. 2). В год с кормов (с тысячи сох) у наместников выходило 920 рублей дохода. По тогдашнему времени это была огромная сумма, так как вотчина из 21 деревни оценивалась в 600 рублей.
Произвол со стороны кормленщиков их слуг был довольно обычным делом. Рядом со строго определенными в законе поборами сплошь и рядом шли выплаты, не прописанные законодательством. Тиунам и доводчикам ничего не стоило, например, без всякой нужды затеять повальный обыск или подбросить труп на территорию селения, чтобы принудить его членов откупиться. Как отмечают летописи, «...и от деятельности их и количества на Руси пошло запустение».
Государство не могло оставить без внимания произвол кормленщиков. Так, еще в Жалованной грамоте 1462 года Тро- ице-Сергиеву монастырю сказано о том, «чтобы тиуны, доводчики и боярские люди к монастырским крестьянам на пиры незваные не ездили»7. Высшие органы власти приступили к реформированию областного управления путем усиления законодательной регламентации той практики кормлений, что сложилась со временем на базе норм обычного права. Подобная регламентация осуществлялась внесением серьезных изменений в содержание местных Жалованных или Уставных грамот. Одним из новшеств, появившихся в то время, было получение кормленщиком (наместником или волостелем) при назначении в соответствующую область наказного, или доходного, списка,8 представлявшего собой подробный перечень его возможных доходов, кормов и пошлин. Так, за рождественский корм кормленщик получал теперь с сохи вместо 10 печеных хлебов - 10 денег, вместо одного воза сена - два алтына и т. д. Другим новшеством был запрет кормленщикам самим собирать кормы с населения, т. к. это поручалось выборным представителям местных сообществ, сотским - в городах и пригородных станах, старостам - в остальных сельских волостях. В XVI веке наметилась тенденция к сокращению сроков кормлений. Общим правилом стал годичный срок кормлений, хотя в некоторых случаях допускался двух - трехлетний срок.
Происходит одновременно усиление подчинения наместников и волостелей центральной власти. За превышение установленного корма все чаще следовало наказание. Судебные полномочия кормленщиков начинают постепенно ограничиваться. Государство справедливо полагало, что именно суд был той сферой полномочий местных администраторов, где их злоупотребления были наиболее очевидными. Наряду с наместником и тиуном в судопроизводстве все чаще участвуют сотские старосты и наиболее авторитетные и уважаемые представители местного населения.
Статья 3 Судебника 1497 г. определяет размеры пошлин, которые могут взимать с признанного по суду виновным судьи, разбиравшие дело. О взимании пошлин с дела пропорционально цене иска говорят и другие памятники права XIV - XV вв. При этом следует отметить, что размеры пошлин по Судебнику значительно понижены по сравнению с Двинской Уставной Грамотой. По-видимому, ст. 3 Судебника 1497 г. направлено против Московской губной записи. Также ст. 33 и 34 запрещают недельщикам брать посулы (взятки) с тяжущихся для судей и лично для себя. Ст. 68 говорит, что решение о том, чтобы по всем городам и волостям Русского централизованного государства было объявлено запрещение взимать «посулы» и давать ложные показания на суде.
Таким образом, государство пыталось поставить деятельность кормленщиков под свой контроль как «снизу» со стороны выборных представителей местного населения, так и «сверху» со стороны центральных государственных органов. Однако сама система кормлений создавала благоприятную почву для коррупции.
Уголовным преступлением взяточничество было признано в период царствования Ивана IV по Судебнику 1550 года. В качестве мер ответственности предусматривалось наказание в виде временного и бессрочного тюремного заключения. Об этом говорят статьи 4, 32, 53, 62, 68.
Однако вышеизложенные меры не повлияли на радикальное изменение обстановки. Суть кормления от этого не изменилась. Каждый новый кормленщик сосредотачивал свои интересы преимущественно на личном обогащении за счет законных и незаконных поборов.
С Белозерской и с вышедшей в том же 1539 году и в тот же день - 23 октября - аналогичной губной Каргопольской грамоты начинается губная реформа в России. Сыск, ловля и казнь «лихих» людей государство возложило на губные избы.
Губные старосты избирались и действовали на основании положений губных грамот, а затем Уставной книги Разбойного приказа - главного памятника розыскного процесса до Соборного уложения 1649 года.
Содержание всех 72 статей Уставной книги Разбойного приказа и дополнений к ней вошло составной частью в главу XXI «О разбойных и о татиных делах» Соборного уложения 1649 года.
По всем этим нормативным актам (губным грамотам, Уставной книге и Уложению) губные старосты выбирались всеми сословиями волости или уезда («губным старостам, по городам и по губам, быти по выборам всяких людей» - ст. 56 Уставной книги) из добрых и прожиточных дворян, «которые за старость или за раны от службы отставлены, или за которых служат дети их и племянники, и которые грамоте умеют» (ст. 4 гл. XXI Уложения).
Анализ документов показывает, что в законодательстве рассматриваемого периода нет указаний на служебные доходы губных старост. Полагаем, что данное обстоятельство тем, что ими, как уже отмечалось, должны были стать люди зажиточные. Вместе с тем не следует исключать и возможности, что они получали что-то подобие государева жалования, а также возможно какие-то отчисления от имущества разбойников, оставшегося после удовлетворения требований истцов, поскольку такое имущество предписывалось по ст. 26 гл. XXI Соборного уложения, «оценя, продать на государя». Губные целовальники, подьячие и тюремные сторожа должны были исполнять свои обязанности также «с подмогою», заключавшейся в сборе денег с посадских и сошных людей, но не как попало, а «по их договору», чтобы «лишних денег не збирати, и тем сошныя людем убытков не чинити» (см. ст. 97 гл. XXI Уложения). Таким образом, государство в условиях собственной неспособности заняться правоохранительной деятельности вынуждено создавать условия для развития коррупции.
Известно, что введение института губных старост явилось неэффективным, следующим шагом государства стало введение воеводского управления. Цель назначения воевод - не кормление, а управление от имени государя. Воевода не собирал кормов и пошлин, однако не были запрещены добровольные приносы «в почесть», и воевода брал их без уставной таксы, сколько рука выможет[7]. Воеводы по-прежнему просятся «кормиться», но это означало уже не поборы, а государственное жалование. Царь писал в 1615 г. в Бежецкий Верх: «...воеводам кормов не давать, в том самим себе убытков не чинить». Так, неоднократно запрещались всякие денежные и натуральные кормы для воевод под угрозой взыскать взятое в двойном размере. В итоге воеводство стало ухудшенным продолжением наместничества. Процветало взяточничество, а неопределенный объем полномочий воеводы подталкивал к злоупотреблениям.
Развитие государственных органов на Руси в период сословно-представительной монархии (вторая половина XVI - середина XVII вв.) прежде всего, характеризуется формированием системы приказов. Часть из них в той или иной степени осуществляли функции, связанные с обеспечением внутренней безопасности государства, управлением административно-хозяйственной деятельностью, принуждением к исполнению решений властных структур.
Реальным источником поддержания материального благополучия служащих приказов являлись «доходы от дел», «кормление от дел», «подаяние от челобитчиков». Они были законодательно закреплены Указом от 9 декабря 1697 г. Сохранилось немало документов, где зафиксированы такие подношения (они отмечались в так называемых «издержечных книгах»): «принесено в почесть», т. е. заранее, до рассмотрения дела, 10 рублей, пирог в 3 алтына, голова сахара в 2 алтына. Отмечались и так называемые «поминки», т. е. то, что давалось после завершения дел. Неслучайно в фольклоре много выразительных высказываний: «У приказного за рубль правды не купишь», «Всяк подьячий любит калач горячий», «Приказной и со смерти на вино просит», «Подьячий карман, что утиный зоб - не набьешь».
«Почесть» все более приобретает значение разрешенной взятки. Эта трансформация подношений в XVII в. как нельзя лучше трансформирует происхождение мздоимства, которое расцвело на почве широкой практики подношений «почести» чиновникам, формально не запрещенной в допетровской Руси. Следует отметить, что все эти доходы учитывались властями при определении размера жалованья, если в приказе было много дел, с которых можно было «кормиться», то им платили меньше жалованья из казны, и наоборот. Таким образом, практика «кормления от дел» была частью государственной системы содержания чиновничества XVII в.
Ко времени царя Алексея Михайловича Романова относится практически единственный народный бунт антикоррупционной направленности. Он произошел в Москве в 1648 г. и закончился победой москвичей, хотя эту победу можно назвать «пирровой». Часть города сгорела вместе с немалым количеством мирных жителей.
В этот период возникает практика «взятки за лицензию», начатая царским тестем боярином Ильей Милославским. А глава Земского приказа Леонтий Плещеев превратил суд в инструмент беспредельного вымогательства. Шурин Плещеева, Петр Траханиотов, ведавший Пушкарским приказом, месяцами не выплачивал жалованье стрельцам, оружейникам и иным подчиненным, присваивая деньги. Доведенный до отчаяния народ 25 мая 1648 г. учинил в Москве бунт, требуя выдачи и казни Плещеева, Траханиотова, Морозова. Московский бунт 1648 г. оказался единственным в российской истории выступлением против взяточников и коррупционеров.
Воплощением уголовного законодательства XVII в. стало Уложение 1649 г. Оно впервые дает определенную классификацию преступлений. Были выделены специальные подгруппы преступлений - государственные (политические) и против порядка управления. Собственно уголовные преступления можно подразделить на две подгруппы - должностные и против прав и жизни частных лиц. О них говорится главным образом в XXI, и отчасти в XXII главах.
Первую группу составляли преимущественно преступления должностных лиц судебных органов. Основной вид преступлений здесь составлял неправый суд за взятку или в результате пристрастного отношения к подсудимому по мотивам дружбы или вражды. Мотив о посуле, как служебном преступлении, является одним из доминирующих в Уложении в части приказного и воеводского управления и судопроизводства, свидетельствуя о процветании коррупции и произвола среди феодальной администрации. Судьи снимались с должностей, думные чины лишались чести, а недумные подвергались торговой казни.
Наказывались и нерадивое отношение к судейским обязанностям, волокита, изменение текста судного списка при его переписке набело подъячим по собственному усмотрению или по велению дьяка, вынос судебного дела из приказа «для хитрости» и т.п.
Определяя строгие меры для судей за посул и неправое решение дела, за должностные преступления определялись наказания и для низового аппарата - приставов, недельщиков, губных целовальщиков. Наказывались кнутом и лишением должности.
Абсолютизация государства и власти в России привела к бюрократизации управленческого аппарата и ослаблению контроля над ним. При Петре I, построившем сложный канцелярский аппарат с большим количеством чиновников, государство не имело достаточно средств, чтобы содержать его. Не получая жалованья, которое из-за постоянных войн часто задерживали или не вообще выплачивали, многие чиновники, особенно низших классов, откровенно бедствовали, поэтому взятки нередко были для них единственным способом выживания, а безнаказанность и произвол чиновников расцветают. Не стала исключением образованная в XVIII в. полиция.
Таким образом, негативное явление, как взяточничество в системе правоохранительных органов, возникло отнюдь не сегодня. Источники, дошедшие до нас, свидетельствуют о выявлении подобных фактов с первых дней создания органов, исполняющих полицейские функции. Изначально незрелость государственного аппарата провоцировало укоренению этого негативного явления. Параллельно с развитием государства и увеличением численности чиновников происходит становление и развитие законодательства в области борьбы с коррупцией. Принимались некоторые нормативные акты, ограничивающие это явление. Однако все принимаемые меры, были односторонними. Борьба осуществлялась со следствием, а не с причинами, отсутствовал комплексный государственный подход в борьбе с коррупцией. На сегодняшний день, как и много веков назад существует необходимость выработки эффективных административно-правовых «рычагов» противодействия коррупции в органах внутренних дел с учетом позитивного отечественного исторического опыта.
< предыдущая | следующая > |
---|