доктор юридических наук, директор Межрегионального юридического института Саратовской государственной юридической академии
СУХОВА ЕленаАлександровна
кандидат юридических наук, доцент кафедры земельного и экологического права Саратовской государственной юридической академии
В условиях современного мирового кризиса роль земельных ресурсов существенно повышается, в связи с чем устойчивое развитие экономики и социальной сферы Российской Федерации могут быть обеспечены только при реализации эффективной государственной политики по управлению земельным фондом. Вместе с тем земельно-ресурсный потенциал России имеет выраженную тенденцию к снижению. Как отметил на заседании Президиума Государственного Совета «О повышении эффективности управления земельными ресурсами в интересах граждан и юридических лиц» 9 октября 2012 г. Президент России В. В. Путин: «Земельный потенциал всё ещё реализуется малоэффективно. Эта сфера поддаётся реформированию крайне-крайне медленно, с очень большим трудом. Только в последние шесть-семь лет ситуация стала постепенно меняться. ... Сегодня земля в нашей стране крайне востребована, с каждым годом растёт готовность граждан приобретать её, строить на ней дома, вести бизнес. Но конкретные люди, физические лица, компании постоянно сталкиваются с необоснованным бюрократизмом». Проблема усугубляется также повсеместной деградацией земель, которая наносит огромный ущерб экологической безопасности России. По данным Проекта «Стратегия экологической безопасности Российской Федерации на период до 2025 года» Минприроды России общая площадь земель, находящихся в хозяйственном обороте, в том числе земель сельскохозяйственного назначения, загрязненных органическими и неорганическими веществами, составляет в Российской Федерации около 75 млн. гектаров, включая 60 млн. гектаров - за счет выбросов и сбросов загрязняющих веществ, размещения твердых коммунальных отходов, отходов предприятий горнодобывающей, металлургической, нефтехимической, нефтеперерабатывающей и иных отраслей промышленности. По данным аэрокосмических съемок, ареалы загрязняющих веществ непосредственно вокруг промышленных комплексов России охватывают территорию в 18 млн. гектаров. Значительно загрязнены территории базирования частей армии, авиации и флота, занимающих в стране площади около 13 млн. гектаров. Наиолее распространенными загрязнителями почв и земель на объектах Вооруженных Сил являются горючесмазочные материалы. Очистке от них подлежит более 50 тыс. гектаров земель2.
Таким образом, деятельность по управлению организацией использования земельных ресурсов весьма специфична ввиду того, что все отношения в данной сфере строятся вокруг особого природного ресурса - земли, обладающей отличительными свойствами, поскольку она одновременно выступает в качестве средства производства в сельском и лесном хозяйстве, операционного базиса для развития рыночной инфраструктуры, недвижимого имущества, объекта права собственности и иных вещных прав. При этом, несмотря на свою многогранную сущность, земля в первую очередь должна восприниматься как часть природы, поэтому одним из основных принципов земельного законодательства является принцип приоритета охраны земли как важнейшего компонента окружающей среды и средства производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве перед использованием земли в качестве недвижимого имущества (ст.1 Земельного кодекса РФ). Приоритет охраны земли основывается на ее невосполнимости, часто невозможности ее восстановления при нерациональном использовании. Поэтому осуществлять управление земельным фондом следует так, чтобы с минимальными затратами получать наибольший эффект от их хозяйственной эксплуатации, не нанося при этом им экологического вреда. Достижение же данных целей должно осуществляется путем формирования и реализации долговременной государственной политики, направленной на обеспечение экономической и экологической безопасности земельных отношений.
Основополагающим документом, определяющим государственную стратегию в сфере использования и охраны земель, в настоящее время является распоряжение Правительства от 3 марта 2012 г. № 297-р, утвердившее Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012 - 2020 годы (в ред. распоряжения Правительства РФ от 28.08.2014 № 1652-р)3. Данным актом предусматривается, что государственная политика в очерченной области направлена на создание и совершенствование правовых, экономических, социальных и организационных условий для развития земельных отношений, осуществляется исходя из понимания о земельных участках как об особых объектах природного мира, используемых в качестве основы жизни и деятельности человека, средства производства в сельском хозяйстве и иной деятельности, и одновременно как о недвижимом имуществе с особым правовым режимом. Основными же задачами провозглашены: создание условий для организации рационального и эффективного использования и оборота земельных участков, а также обеспечение охраны земель, сохранение и повышение их качественного состояния. В данном документе также определены основные направления государственной политики по управлению земельным фондом, которые и хотелось бы проанализировать в настоящей статье.
Главная новация, закрепленная в Основах государственной политики, - отказ от традиционного деления земель на категории. Как известно, одним из основных принципов земельного законодательства, закрепленных в подпункте 8 пункта 1 статьи 1 Земельного кодекса Российской Федерации, является деление земель по целевому назначению на категории, согласно которому правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий и требованиями законодательства. Вместе с тем правоприменительная практика показывает, что деление земель на категории как основание определения их правового режима имеет ряд недостатков. Во-первых, для изменения разрешенного использования земельного участка в настоящее время в большинстве случаев необходимо принятие соответствующими органами власти двух решений: об изменении категории земельного участка и об изменении его разрешенного использования. При этом различаются не только порядок и основания для изменения категории и разрешенного использования земельного участка, но и органы государственной власти и органы местного самоуправления, уполномоченные на принятие таких решений. На практике это создает затруднения для правообладателей земельных участков. Во-вторых, границы деления земель на категории в соответствующих документах, как правило, не определяются. В таких случаях возникает неопределенность в отношении принадлежности конкретного земельного участка к той или иной категории, что зачастую порождает необходимость дополнительных решений об отнесении земельных участков к определенной категории и может приводить к злоупотреблениям со стороны должностных лиц и увеличению рисков на рынке недвижимости. Данное обстоятельство также делает затруднительным присвоение категории земель земельному участку, образуемому из земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, поскольку в государственном кадастре недвижимости учет земель как объекта недвижимости не ведется, в связи с чем отсутствует ясность в вопросе, к какой категории земель должен быть отнесен вновь образованный земельный участок.
Акцентируя внимание на данной проблеме Президент РФ В. В. Путин отмечал, что действующая система устарела, в связи с чем необходимо создать прозрачную и удобную для бизнеса и граждан модель использования земли. Должно быть чёткое понимание того, где и что можно строить, какие есть ограничения по использованию того или иного участка, нужно предусмотреть институты, которые обеспечат защиту особо ценных и заповедных земель, а также сельхозугодий.
Во исполнение данной цели Правительством РФ внесен на рассмотрение в Государственную думу РФ законопроект « О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации в части перехода от деления земель на категории к территориальному зонированию», который в настоящее время подготовлен ко второму чтению. Основной его целью является - создание условий для единообразного порядка установления разрешенного использования земельных участков, развитие системы планирования территорий, упрощение системы управления земельными ресурсами и строительным комплексом. Что касается земель сельскохозяйственного назначения, законопроектом предлагается существенно усилить защиту таких земель от застройки как важного стратегического ресурса, обеспечивающего продовольственную безопасность государства6. Однако как справедливо отмечает Н.Г. Нарышева, устранение барьеров в процедуре изменения правового режима земель лесного фонда и земель сельскохозяйственного назначения - не столько вопрос правовой конструкции, сколько вопрос политической воли, основанной на определении приоритетов разнородных интересов. С одной стороны, государство заинтересовано в сохранении лесов и земель, используемых как средство производства в сельском хозяйстве, с другой стороны, застройщик заинтересован в снижении расходов и продолжительности подготовительных мероприятий, предшествующих застройке земельного участка.
Таким образом, остается обоснованным опасение, что ликвидация института целевого назначения земель может привести к облегчению получения разрешения на застройку сельскохозяйственных угодий и земель, занятых природными экосистемами. На это, в частности, обращено внимание Общественной палатой, которая в своем заключении указала, что предлагаемое законопроектом регулирование не в полной мере учитывает риск потери сельскохозяйственных земель, в том числе особое ценных, на территориях, прилегающих к крупным городам РФ, в так называемом «желтом поясе». Согласно переходным положениям законопроекта, до установления сельскохозяйственных регламентов изменение видов разрешенного использования земельных участков, расположенных в границах зон земель сельскохозяйственного не допускается. Однако такой порядок не распространяется на сельскохозяйственные земли включенные в границы населенных пунктов или городов по результатом градостроительного планирования (категория перечисленных земель изменена с земель сельскохозяйственного назначения на земли населенных пунктов, однако сохранилось требование по соблюдению вида разрешенного использования исключительно «для сельскохозяйственного использования». Закрепление же возможности свободного изменения вида разрешенного использования земель «желтого пояса» создаст риски взвинчивания и обрушения цен на земли под застрой, вследствие чего «бывшие» сельскохозяйственные земли станут объектом спекуляций, что непосредственно представляет опасность для социально-экономического положения страны.
Совершенствование порядка определения правового режима земельных участков путем исключения из земельного законодательства принципа деления земель по целевому назначению на категории предусматривалось в Основах в том числе посредством создания классификатора видов разрешенного использования земельных участков. В силу абз. 3 п. 2 ст. 7 ЗК РФ виды разрешенного использования земельных участков определяются в соответствии с классификатором, утвержденным федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере земельных отношений. Однако до конца 2014 года классификатор видов разрешенного использования земельных участков не был утвержден и органы местного самоуправления определяли их произвольно. В связи с этим, судами неоднократно подчеркивалось, что «правовая основа для однозначного наименования видов разрешенного использования земельных участков в законодательстве отсутствует». Законодательным актом решившим данную проблему стал Приказ Минэкономразвития России от 1 сентября 2014 г. № 540 «Об утверждении классификатора видов разрешенного использования земельных участков» (в ред. от 30.09.2015 № 709). Данный классификатор подразделяет все земельные участки на 13 групп и устанавливает различные виды их разрешенного использования, названия которых теперь стали единообразными. На основании классификатора определяются виды разрешенного использования земельных участков, установленные после вступления Приказа в силу (п. 2 Приказа). Как справедливо отмечается в юридической литературе, если ранее местные власти в правилах землепользования и застройки, в проектах планировки территории, а также в муниципальных правовых актах произвольно своими решениями определяли конкретный вид разрешенного использования земельного участка, то теперь после вступления в силу федерального классификатора они обязаны соблюдать федеральные правила определения видов разрешенного использования, установленных данным классификатором.
Следующим основным направлением государственной политики по управлению земельным фондом в Основах названо совершенствование порядка предоставления земельных участков гражданам и организациям в том числе:
- предоставление земельных участков на торгах, проводимых в общем порядке в виде открытых аукционов;
- установление перечня случаев льготного предоставления земельных участков (без торгов, по льготной цене или бесплатно и др.), в том числе с учетом необходимости поддержки развития отраслей экономики, социальной поддержки населения, включая повышение уровня жизни сельского населения и коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации, а также обеспечения обороны и безопасности государства, сохранения природы и объектов культурного наследия;
- совершенствование порядка передачи земельных участков с одного уровня публичной власти на другой в целях рационального управления землями, в том числе муниципальным образованиям для обеспечения их развития.
Следует отметить, что нормативное правовое регулирование порядка предоставления земельных участков из земель, находящихся в публичной собственности, долгое время было наиболее противоречиво и имело множество пробелов, создающих условия для злоупотреблений со стороны органов государственной власти и местного самоуправления. Наиболее типичными нарушениями земельного законодательства в данной сфере являлись: предоставление земельных участков с нарушением установленного законом порядка; неправомерное распоряжение земельными участками, находящимися в публичной собственности; превышение компетенции при принятии органами власти решений о предоставлении земельных участков; нарушение сроков рассмотрения заявлений о предоставлении земельных участков и др. При этом, сложившаяся ситуация предопределялась следующими негативными факторами: отсутствие в законодательстве условий открытости и прозрачности процедур предоставления земельных участков из земель публичной собственности; административное усмотрение при принятии решений; несколько возможных вариантов принятия решений без точного определения условий такого принятия и др.
Основным законодательным актом в сфере совершенствования порядка предоставления земельных участков гражданам и организациям стал вступивший в силу 1 марта 2015 года Федеральный закон № 171-ФЗ от 23 июня 2014 г. «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее - Закон № 171-ФЗ). Следует подчеркнуть, что нововведения данного закона многие эксперты назвали крупнейшей реформой в сфере земельных отношений за последние 14 лет. В пояснительной записке к законопроекту, впоследствии ставшему Законом № 171-ФЗ, было указано, что его принятие позволит устранить многочисленные пробелы и противоречия законодательства, создать необходимые условия для эффективной работы органов государственной власти и местного самоуправления, исключить излишние административные барьеры при взаимодействии с лицами, заинтересованными в предоставлении земельных участков.
Самые значительные изменения, внесенные в Земельный кодекс РФ, касаются порядка предоставления гражданам и юридическим лицам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, устранившие правовую неопределенность по большинству вопросов. Сам институт сгруппирован в отдельную главу V.1 «Предоставление земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности». В частности, определены особенности приобретения указанными лицами земельных участков на торгах и без проведения торгов, а также за плату и бесплатно.
Важнейшими нововведениями в сфере предоставления земельных участков можно признать следующие:
- исключение конкурса как формы проведения торгов в отношении земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности;
- отказ от дифференциации порядка предоставления земельных участков в зависимости от наличия или отсутствия целей их застройки;
- детальное регулирование проведения аукциона по продаже земельных участков, находящихся в публичной собственности, аукциона на право заключения договоров аренды таких земельных участков, а также предоставления земельных участков без проведения торгов;
- закрепление возможности проведения аукциона по предоставлению земельного участка в электронной форме (ст. 39.13 ЗК РФ);
- запрет предоставления земельных участков для строительства из публичных земель в собственность (п. 2 ст. 39.1 ЗК РФ), только на праве аренды (п. 7 ст. 39.11 ЗК РФ);
- возможность при отсутствии заявлений иных граждан по выбору заинтересованного лица приобрести без торгов земельный участок в собственность или в аренду;
- введение института реестра недобросовестных участников аукциона (п. п. 27 - 29 ст. 39.12 ЗК) и др.
Достоинством внесенных изменений является и установление на уровне федерального закона понятной и прозрачной процедуры определения стоимости земельного участка, предназначенного для продажи или передачи в аренду, согласно которой начальная стоимость земельного участка или годовой арендной платы привязана к оценочной или кадастровой стоимости.
Совершенствование льготного предоставления земельных участков юридическим и физическим лицам также нашло свою реализацию. Во-первых, с 1 марта 20015 года случаи предоставления земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, в собственность бесплатно перечислены в ст.39.5 Земельного кодекса РФ. Так, к новым случаям предоставления гражданам земельных участков относятся, например, по истечении 5 лет со дня предоставления гражданину земельного участка в безвозмездное пользование на срок не более чем шесть лет для ведения личного подсобного хозяйства или осуществления крестьянским (фермерским) хозяйством его деятельности; по истечении 5лет со дня предоставления гражданину земельного участка в безвозмездное пользование для индивидуального жилищного строительства или ведения личного подсобного хозяйства в муниципальных образованиях на срок не более чем шесть лет при условии, что гражданин использовал земельный участок в указанный период в соответствии с установленным разрешенным использованием и работал по основному месту работы в муниципальном образовании и по установленной законом специальности). Это направлено на стимулирование переселения трудовых мигрантов в малонаселенные регионы. При этом предоставление земельных участков отдельным категориям граждан в собственность бесплатно осуществляется однократно и только по одному из указанных оснований (п.1 ст.39.19 ЗК РФ).
Порядок предоставления гражданам земельных участков в собственность бесплатно устанавливается законами субъектов Российской Федерации, что связано с необходимостью учета социальной, демографической ситуации, складывающейся в конкретном регионе. Например, на территории Саратовской области действует Закон Саратовской области от 30 сентября 2014 г. № 119-ЗСО (ред. от 30.09.2015) «О предоставлении гражданам, имеющим трех и более детей, в собственность бесплатно земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности». В случае отсутствия закона субъекта РФ по этому поводу, предоставление земельных участков указанным гражданам осуществляется в порядке, установленном статьями 39.14 - 39.17 Земельного кодекса РФ.
Во-вторых, 2 мая 2016 года вступил в силу Федеральный закон от 1 мая 2016 г. № 119-ФЗ «Об особенностях предоставления гражданам земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности и расположенных на территориях субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа, и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»12, который закрепил принципиально новую модель предоставления земельных участков в целях решения вопросов привлечения граждан на постоянное место жительства на территорию Дальневосточного федерального округа, снижение оттока местного населения, а также ускорение социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, входящих в состав Дальневосточного федерального округа. Появление данного Федерального закона можно охарактеризовать как явление однозначно положительное, показывающее серьезное отношение руководства страны к проблемам миграционного оттока из Дальнего Востока. Согласно данному Закону, гражданин вправе однократно получить в безвозмездное пользование участок площадью до 1 га на 5 лет в упрощенном порядке для ведения любой не запрещенной законом деятельности. По истечении указанного срока и при соблюдении определенных условий данный участок можно будет оформить в собственность (за плату или бесплатно) либо в аренду. Несомненным достоинством Закона является положение и о том, что в случае если с двадцатью или более гражданами заключены договоры безвозмездного пользования земельными участками, которые являются смежными и (или) компактно расположенными и находятся в границах населенного пункта или на расстоянии не более двадцати километров от населенного пункта, органы государственной власти, органы местного самоуправления оказывают содействие обустройству территории, в границах которой расположены такие земельные участки, посредством строительства объектов коммунальной, транспортной, социальной инфраструктур. Реализация закрепленной льготной модели предоставления земельных участков должна стать эффективным стимулом для развития Дальневосточного региона.
Существенные изменения были внесены также в режим использования земельных участков, находящихся в государственной или муниципальной собственности, и переданных в аренду. Максимальным сроком предоставления в аренду публичных земель для строительства, реконструкции зданий, сооружений по общему правилу теперь признается 10 лет. Кроме того, исключено преимущественное право арендатора публичного участка на заключение на новый срок договора аренды такого земельного участка без проведения торгов (п. 15 ст. 39.8 ЗК РФ). Наконец, установлен запрет на внесение изменений в заключенный по результатам аукциона договор аренды земельного участка, находящегося в государственной или муниципальной собственности, в части изменения видов разрешенного использования такого земельного участка (п. 17 ст. 39.8 ЗК РФ). Эти новеллы свидетельствуют о более жестком подходе законодателя к арендатору публичного участка с 1 марта 2015 года: если он оказывается неспособным построить объект недвижимости, в указанный в договоре аренды срок, то он не вправе изменить вид разрешенного использования участка и уступить право аренды иному лицу.
Отдельно регулируются отношения в области установления сервитутов, перераспределения земель, передачи земельных участков, находящихся в федеральной собственности, в муниципальную собственность или в собственность субъектов РФ.
Таким образом, совершенствованию порядка предоставления земельных участков гражданам и организациям в последнее время было уделено самое пристальное внимание и проделана значительная работа по реализации данного направления государственной земельной политики в целях
12 СЗ РФ. 2016. № 18. Ст. 2495.
создания условий для вовлечения земельных участков в хозяйственный оборот и обеспечения их наиболее эффективного использования.
К основному направлению государственной земельной политики в Основах также отнесено совершенствование порядка образования земельных участков, в том числе:
установление единого документа, составляемого для целей образования земельных участков, а также требований к его содержанию, разработке, согласованию и утверждению, в том числе в электронном виде;
обеспечение условий для одновременного осуществления кадастрового учета и регистрации прав на образуемые земельные участки, в том числе принадлежащие нескольким лицам;
установление порядка образования земельных участков с целью устранения недостатков, препятствующих рациональному использованию и охране земель (вклинивание, вкрапли- вание, изломанность границ, чересполосица, невозможность размещения объектов недвижимости).
Следует отметить, что в 2015 году определение земельного участка и требований к его образованию вновь претерпели существенные изменения. Первоначально, в пункте 2 ст.6 ЗК РФ (в редакции действующей до 24.10.2008 г.) земельный участок определялся как объект земельных отношений в виде части поверхности земли (включая почвенный слой), границы которой описаны и удостоверены в установленном порядке. Однако названное определение земельного участка без отсылки к актам, регламентирующим порядок описания и удостоверения его границ, требовало раскрытия способов индивидуализации земельного участка. Ситуация осложнялась и тем, что федеральное законодательство предусматривало несколько процедур описания границ земельного участка, не устанавливая порядке их удостоверения.
В целях разрешения обозначенных проблем в Земельный кодекс РФ была включена глава I.1. «Земельные участки» (начало действия - 24 октября 2008 г.), которая закрепила новое понятие земельного участка, а также урегулировала вопросы его раздела, выдела, объединения и перераспределения. При этом п.2 ст.6 Земельного кодекса был признан утратившим силу. Земельный участок с позиции статьи 11.1 ЗК РФ определялся как часть земной поверхности, границы которой определены в соответствии с федеральными законами. Из приведенного определения следовало, что земельный участок представляет собой конкретно определенную вещь, характеризующуюся такими признаками как границы и местоположение. Отличие данной дефиниции от предыдущей заключалось в том, что если ранее требовалось описание и удостоверение границ земельного участка, то теперь было достаточно их определения в установленном порядке.
Наконец, с 1 марта 2015 года в Земельном кодексе РФ был вновь изменен подход к понятию земельного участка. Новое определение теперь содержится в п.3 ст.6, согласно которому земельный участок как объект права собственности и иных предусмотренных настоящим Кодексом прав на землю является недвижимой вещью, которая представляет собой часть земной поверхности и имеет характеристики, позволяющие определить ее в качестве индивидуально определенной вещи. Однако и данная дефиниция уже вызывает много вопросов и критических замечаний. Признание земельного участка недвижимым имуществом вряд ли можно признать новеллой, поскольку это следует из п. 1 ст. 130 Гражданского кодекса РФ и в правоприменительной практике не подвергалось сомнению. Поэтому, принципиально новым в данном определении можно признать лишь то, что границы как основной признак земельного участка более не упоминаются. Однако неопределенность новой дефиниции в связи с этим связывается с отсутствием перечисления в ней характеристик, позволяющих индивидуализировать земельный участок. Остается предположить, что законодатель имел ввиду сведения об уникальных характеристиках объекта недвижимости, к которым отнесены кадастровый номер и дата внесения данного кадастрового номера в государственный кадастр недвижимости, описание местоположения границ объекта недвижимости в объеме сведений, определенных порядком ведения государственного кадастра недвижимости и площадь, определенную с учетом установленных требований (п. 1 ст. 7 Федерального закона от 24.07.2007 N 221-ФЗ «О государственном кадастре недвижимости»(ред. от 30.12.2015). Однако поскольку помимо уникальных в кадастровые документы вносятся хотя и именуемые дополнительными, но не менее важные для уяснения правового режима земельного участка сведения, в том числе о лесах, водных объектах и об иных природных объектах, расположенных в пределах земельного участка; категория земель, к которой отнесен земельный участок; разрешенное использование (ст. 7) в научной литературе возник обоснованный вопрос, должны ли быть известны об участке все перечисленные сведения, с тем чтобы он в полной мере мог считаться индивидуально-определенной вещью, или для этого достаточно каких-то отдельных пунктов из перечня.
Д. Железнов также справедливо обращает внимание на то, что анализируемая дефиниция описывает земельный участок исключительно в качестве объекта права собственности и как недвижимую вещь. При этом остаются неохваченными его природные особенности как объекта земельных отношений (например, наличие на нем почвенного слоя, водных объектов, растений), что едва ли может быть поддержано с учетом специфики указанных отношений.
При образовании земельных участков существенным документом признан проект межевания территории. Новым же способом индивидуализации земельного участка, применимым только к землям, находящимся в государственной или муниципальной собственности, является схема расположения земельного участка, которая согласно ст. 11.10 Земельного кодекса РФ представляет собой изображение границ образуемого земельного участка или образуемых земельных участков на кадастровом плане территории.
Следует отметить, что очередной шаг на пути совершенствования порядка образования земельных участков связывается с вступлением 1 января 2017 года в силу Федерального закона от 13 июля 2015 года № 218-ФЗ «О государственной регистрации недвижимости», который существенно изменит сферу государственного кадастрового учета земельных участков и регистрации прав на них. Законом предусматривается введение единой учетно-регистрационной процедуры в отношении объектов недвижимости (исключение необходимости подачи отдельного заявления о кадастровом учете объекта недвижимости для последующей государственной регистрации права), ведение Единого государственного реестра недвижимости (ЕГРН) исключительно в электронной форме, а также сокращение сроков государственного кадастрового учета и государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Данные изменения должны упростить действующий порядок действий по постановке на учет и регистрации сделок с земельными участками, сведя к минимуму бумажный документооборот и длительные сроки ожидания.
Помимо совершенствования оборота и рационального использования земельных участков, законодателем также уделено значительное внимание совершенствованию государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля, обеспечивающих с позиции экологической безопасности функционирование рыночных механизмов в сфере земельных отношений.
Так, с 1 марта 2015 г. в Земельном кодексе РФ были установлены пределы действия и компетенция должностных лиц, осуществляющих государственный земельный надзор, введены дополнительные статьи, регламентирующие проведение проверок соблюдения требований земельного законодательства (ст. 71.1) и административное обследование объектов земельных отношений (ст. 71.2); Постановлением Правительства РФ от 02.01.2015 N 1 было утверждено новое Положение о государственном земельном надзоре, действующее в настоящее время в ред. от 12.03.2016г.
Помимо государственного земельного надзора в сфере защиты и укрепления земельного правопорядка важную роль также играет муниципальный земельный контроль. В то же время большинство правоприменителей указывают на его низкую эффективность в большинстве муниципальных образований. Как справедливо отмечает Н.М. Заславская, осуществление муниципального земельного контроля предусмотрено действующим земельным законодательством, но его юридическое значение практически сведено к нулю.
Причинами низких показателей муниципального земельного контроля является недостаток кадрового, материально-технического обеспечения, отсутствие четкого разграничения полномочий органов государственного земельного надзора и муниципального земельного контроля. Проблемы осложняются и тем, что федеральным земельным законодательством возможность привлечения к ответственности органами муниципального земельного контроля не предусмотрена, что приводит к снижению заинтересованности в осуществлении их полномочий. В целях устранения данной проблемы с 1 марта 2015 года по-новому решен вопрос взаимодействия органов муниципального земельного контроля в случае выявления ими в ходе проведения проверки нарушений требований земельного законодательства, за которое законодательством Российской Федерации предусмотрена административная и иная ответственность, с органами государственного земельного надзора. Так, в срок не позднее 5 рабочих дней со дня поступления от органа муниципального земельного контроля копии акта проверки орган государственного земельного надзора обязан в пределах своей компетенции рассмотреть указанную копию акта, принять решение о возбуждении дела об административном правонарушении либо об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении и направить в течение 3 рабочих дней со дня принятия решения копию принятого решения в орган муниципального земельного контроля.
Кроме того, было уделено значительное внимание совершенствованию института ответственности. Так, Федеральным законом от 08.03.2015 N 46-ФЗ «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях» были ужесточены меры административной ответственности за нарушение земельного законодательства. В частности, в сфере государственного земельного надзора ст. 19.5 КоАП РФ была дополнена частью 25 , согласно которой невыполнение в установленный срок предписаний федеральных органов, осуществляющих государственный земельный надзор, в том числе в отношении земель сельскохозяйственного назначения, или их территориальных органов об устранении нарушений земельного законодательства влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от 10 000 до 20 000 рублей; на должностных лиц - от 30 000 до 50 000 рублей или дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц - от 100 000 до 200 000 рублей и частью 26, установившей ответственность за повторное в течение года совершение административного правонарушения, предусмотренного частью 25 ст. 19.5 КоАП РФ, в виде административного штрафа на граждан в размере от 30 000 до 50 000 рублей; на должностных лиц - от 70 000 до 100 000 рублей или дисквалификацию на срок до трех лет; на юридических лиц - от 200 000 до 300 000 рублей».
Как видим, данные изменения направлены на повышение эффективности государственного земельного надзора посредством достижения цели своевременного устранения выявляемых в процессе проверок нарушений и недопущения их повторного совершения. В тоже время ответственности за невыполнение предписаний органов муниципального земельного контроля в законодательстве так и не установлено, что является существенным упущением законодателя.
Резюмируя изложенное, следует заключить, что Основы государственной политики использования земельного фонда Российской Федерации на 2012-2020 годы являются основным документом, обозначающим контуры политики нашего государства сфере организации рационального и эффективного использования и оборота земельных участков, а также обеспечения охраны земель, сохранения и повышения их качественного состояния. Наличие единой государственной земельной политики, облеченной в Основы, придает ей целеустремленный, планомерный характер, позволяя оценивать ход реализации поставленных целей. Анализ соответствия провозглашенных в ней задач и полученных результатов позволяет отметить, что законодателем принимаются активные меры к своевременной реализации всех обозначенных основных направлений. В тоже время современное правовое сопровождение земельной политики не исключает потребности в необходимости проведения системного анализа законодательства, практики его применения, и выработки предложений по оптимизации государственного управления земельным фондом, дальнейшей регламентации охраны земель, повышения эффективности юридической ответственности за нарушения земельного законодательства.
< предыдущая | следующая > |
---|