Ястребова А. Ю., Иванов Д. В.
Правовое регулирование миграции представляет собой одно из самых сложных направлений для изучения и преподавания в качестве учебной дисциплины. Указанная дисциплина берет начало в западном институте международного публичного права, получившем название «право беженцев» (Refugee Law). «Право беженцев» формировалось и развивалось как совокупность принципов и норм, заложенных первыми международно-правовыми актами эпохи Лиги Наций в отношении указанных лиц. С принятием Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и Протокола, касающегося статуса беженцев, 1967 г. в системе ООН «право беженцев» получило универсальную международно-правовую основу для дальнейшей эволюции. Кроме того, впоследствии оно было дополнено и расширено принятием документов рекомендательного характера («мягкое право») - Заключений (conclusions) Исполкома Управления Верховного комиссара ООН по делам беженцев. Они существенно расширили правовые рамки определения понятия «беженец» и включили в него дополнительные категории вынужденных мигрантов (лиц, ищущих убежище, перемещенных в результате вооруженных конфликтов гражданских лиц и др.). «Право Женевы», которое является международно-правовой основой для гуманитарной защиты гражданского населения в период вооруженных конфликтов, включает в сферу своего применения иностранных граждан и апатридов, не пользующихся протекцией собственного государства. Данные категории лиц на территории воюющих сторон пользуются специальными правами на невысылку и невыдачу («nonrefoulement») и обеспечение основ безопасности как лица, имеющие вполне обоснованные опасения преследования со стороны своего государства. Женевская конвенция о защите гражданского населения во время войны 1949 г., Дополнительные Протоколы I и II к Женевским конвенциям 1949 г., а также ряд заключений Исполкома УВКБ ООН в настоящее время формируют механизмы международно-правовой защиты вынужденных мигрантов в ситуации вооруженных конфликтов. По этой причине можно отнести названные источники к содержанию дисциплины «Международно-правовое регулирование миграции».
Изучение вышеуказанной дисциплины тесно связано с такой отраслью национального права принимающих государств как иммиграционное право (Immigration Law), регламентирующей общие правила въезда, пребывания и выезда иностранных граждан на их территории. В него традиционно включаются такие вопросы, как:
- классификация и регулирование выдачи виз для иностранных граждан;
- общие и специальные процедуры их въезда, пребывания и выезда;
- правовой статус разных категорий иностранных граждан и особенности его регулирования;
- порядок получения разрешения на пребывание и вида на жительство;
- процедура депортации и обжалования решений органов государственной власти в сфере миграции.
Отдельным вопросом для изучения является обращение иностранного гражданина или лица без гражданства для получения статуса беженца или другого статуса (например, статуса лица, получившего временное убежище) в государстве убежища. Кодификация и унификация национального иммиграционного законодательства приводят к созданию региональных международно-правовых механизмов регулирования на уровне определенного геополитического пространства (либо наличие подобных договоров предполагает унификацию национального законодательства). Таким механизмам отводится особое место в содержании дисциплины «Международно-правовое регулирование миграции». В их числе рассматриваются Шенгенская система, расширившаяся за пределы ЕС, Конвенция ОАЕ, регулирующая конкретные проблемы беженцев в Африке, 1969 г., две Каракасские конвенции о территориальном и дипломатическом убежище 1954 г. и правовые институты СНГ, обеспечивающие защиту беженцев и вынужденных переселенцев.
Специфика каждого из региональных (субрегиональных) механизмов международно-правового регулирования признания статуса беженца и лиц, ищущих убежище, логично дополняется общим иммиграционным правом государств, которое они устанавливают исходя из собственных потребностей и приоритетов миграционной политики. Обычно право беженцев (Refugee Law) реализуется как международно-правовые обязательства государств потенциального убежища и государств убежища, инкорпорированные в национальное законодательство. Эта позиция находит свое закрепление в п. 1 ст. 2 Декларации ООН о правах человека в отношении лиц, не являющихся гражданами страны, в которой они проживают, 1985 г., где сказано: «...ни одно положение не должно также толковаться как ограничивающее право любого государства принимать законы и правила, касающиеся въезда иностранцев и условий их пребывания, или устанавливать различия между его гражданами и иностранцами. Однако такие законы и правила должны быть совместимы с международно-правовыми обязательствами, принятыми на себя этим государством, включая обязательства в области прав человека». Поэтому в учебном курсе «Международно-правовое регулирование миграции» (который на факультете «Международные отношение и международное право» Дипломатической академии МИД России впервые был прочитан для магистратуры по специальности «Юриспруденция» под названием «Права человека и миграция») учитывается взаимодействие специальных принципов международного права в области прав человека и основ обращения государств с беженцами и лицами, ищущими убежище, как особой категории индивидов. Кроме того, международно-правовая и конституционно-правовая регламентация института убежища, основания для предоставления которого определяются государством приема, рассматривается в качестве отдельной темы дисциплины.
Разделение вынужденной и добровольной миграции как принципиально различных предметов международно-правового регулирования обусловили и подходы, использованные при подготовке учебного курса «Международно-правовое регулирование миграции». Ситуация современной трудовой миграции характеризуется стойкой тенденцией выезда индивидов из стран с низким экономическим уровнем с целью улучшения своего экономического и социального состояния. Здесь необходимо отдельно отметить два момента: разграничение вынужденной и добровольной мотивации миграции и установление международно-правовых стандартов обращения с трудящимися-мигрантами в рамках действующих конвенций МОТ. Международная конвенция ООН о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей 1990 г. (далее - Конвенция 1990 г.) использует термин «трудовая миграция» и закладывает в качестве основы обращения с трудящимися- мигрантами принципы недискриминации и равенства с гражданами государства приема в сфере профессиональных прав.
Права трудящихся-мигрантов в содержании Конвенции 1990 г. подразделяются на общие права человека и права лиц, обладающих специальным статусом трудящихся-ми- грантов и осуществляющих профессиональную деятельность в стране приема. Во второй группе прав этих лиц наиболее значимыми являются: равное с гражданами принимающего государства право на оплату труда и условия работы, социальные гарантии, свободное передвижение по его территории, единство (воссоединение) семьи и оформленное постоянное пребывание в период занятости. Актуальной частью дисциплины «Международно-правовое регулирование миграции» выступает изучение региональных международно-правовых механизмов регламентации трудовой миграции в соответствующих договорах СНГ, ЕАЭС, Совета Европы, ЕС, НАФТА, МЕРКОСУР и т.д. Сегодня право региональных (субрегиональных) интеграционных объединений тесно связано с обеспечением региональных стандартов трудовой миграции как существующей формы экономического сотрудничества государств-участников.
Предложения по преподаванию учебного курса «Международно-правовое регулирование миграции» таковы:
1) формировать изначальное представление о курсе международно-правовым и историческим обзором по созданию межгосударственных механизмов регулирования вынужденной и добровольной миграции;
2) способствовать закреплению навыков правового анализа действующих международно-правовых актов в сфере миграции;
3) представлять особенности регламентации разных типов миграции и правового статуса беженцев, лиц, ищущих убежище, трудящихся-мигрантов;
4) изучать отдельным блоком национальное иммиграционное законодательство принимающих государств;
5) использовать теорию международного права для понимания специальных принципов обращения с разными категориями мигрантов на универсальном и региональном уровне.
Помимо этого, авторы полагают, что в определенных условиях возможно и необходимо преподавание отдельного курса «Международно-правовое регулирование вынужденной миграции»6. В настоящее время данный курс преподается на факультативной основе для студентов международно-правового факультета МГИМО МИД России.
Объем отдельного курса по вынужденной миграции, по нашему мнению, значительно шире. Помимо традиционного предмета, включающего изучение правового статуса беженцев, он дополнительно посвящен международно-правовому регулированию статуса отдельных категорий вынужденных мигрантов: лиц, ищущих убежище, лиц, перемещенных внутри страны, лиц, получивших временное убежище, вынужденных переселенцев, экологических беженцев. Изучение студентами данных вопросов имеет большое значение, так как современные формы вынужденной миграции населения и категории вынужденных мигрантов постоянно изменяются и их число растет. Для того, чтобы студент получал по-настоящему актуальные теоретические и практические знания в данной области, преподавателю необходимо постоянно интегрировать в свой курс новые доктринальные источники и международно-правовые акты. Именно это позволит сформировать у студента полную и достоверную картину о том, как регулируется вынужденная миграция в современном мире, каковы новые научные направления в данной области.
Что касается отдельных рекомендаций авторов по преподаванию данного курса, то они сводятся к следующему.
Во-первых, преподавателю курса по вынужденной миграции необходимо найти баланс между теоретическими и практическими аспектами курса. Как говорили древние, «теория - генерал, практика - солдаты». Без знания теоретических основ полное и эффективное овладение слушателями всем объемом знаний невозможно.
Во-вторых, обязательной частью курса должно стать изучение эволюции правового регулирования вынужденной миграции, которое изначально складывалось в рамках внутригосударственного права и истоки которого следует искать в каноническом праве средневековой Европы. Особое внимание рекомендуется уделить изучению международного сотрудничества государств в области вынужденной миграции в рамках Лиги Наций и других международных организаций, действовавших до создания ООН.
В-третьих, центральным звеном курса являются рассмотрение и анализ деятельности ООН и ее вспомогательных учреждений, а также универсальных международных организаций, не входящих в систему ООН. Это позволит сформировать у слушателей курса полную картину о международном сотрудничестве на универсальном уровне.
В-четвертых, преподавателю курса следует предложить студентам для изучения деятельность разных региональных международных организаций (Африканский Союз, Совет Европы, Европейский Союз, Содружество Независимых Государств и др.).
В-пятых, не стоить избегать изучения двустороннего сотрудничества государств в области правового регулирования вынужденной миграции. Авторы рекомендуют использовать в качестве примера международные договоры ряда государств, в том числе Российской Федерации.
В-шестых, особое внимание при ведении курса следует уделить рассмотрению и анализу международных обязательств Российской Федерации в области вынужденной миграции на универсальном и региональном уровне, а также соответствию законодательства Российской Федерации этим обязательствам. При этом следует также рассмотреть законодательство Российской Федерации, регулирующее правовой статус беженцев и других категорий вынужденных мигрантов на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации.
В-седьмых, для формирования у слушателей курса комплексного объема знаний по предмету курса рекомендуется отдельно изучить такой аспект защиты прав вынужденных мигрантов, как судебная защита беженцев в международных (речь идет о защите прав беженцев в Международном суде ООН, Европейском суде по правам человека и др.) и российских судебных учреждениях. Это позволит студентам понять современный уровень международной и внутригосударственной защиты прав вынужденных мигрантов в России.
В-восьмых, преподавателю курса по вынужденной миграции населения следует использовать современную доктринальную литературу по разным аспектам правового регулирования вынужденной миграции населения.
Авторы полагают необходимым высказать также ряд рекомендаций в отношении ведения курса по вынужденной миграции. В процессе преподавания курса лектор и семинарист могут столкнуться с некоторыми затруднениями в восприятии научного материала со стороны слушателей, что может негативно отразиться на конечном результате. Авторы предлагают проводить курс по схеме «лекция - семинар». На первый взгляд, может показаться, что эта методика давно устарела. Тем не менее, как показала многолетняя практика, именно она является наиболее эффективной и результативной в процессе усвоения студентами всего материала курса. Однако проведение семинарского занятия не должно осуществляться преподавателем в форме распределения устных докладов, информационно-аналитических справок по отдельным вопросам изучаемой темы. Очень часто подобная схема не приносит положительного результата, поскольку носит формализованный характер и вызывает у студентов отторжение и нежелание глубоко погружаться в изучаемый материал. Преподавателю во избежание подобной ситуации следует применять комбинированный подход к изучению темы семинара (ролевые игры, слайд-шоу, приглашение для участия в семинаре сотрудников Представительства УВКБ ООН в России, других международных и неправительственных организаций, органов государственной власти, регулирующих различные аспекты вынужденной миграции, открытые лекции ведущих экспертов и т.д.).
Отдельным аспектом преподавания любого курса по международному праву, в том числе курса по вынужденной миграции, является вопрос промежуточной проверки знаний у студентов. Современная система высшего образования пришла к тому, что преподаватель достаточно формально относится к данной задаче. Такое же отношение наблюдается и со стороны студентов. Однако, на наш взгляд, преподавателям не стоит игнорировать промежуточную проверку знаний у студентов. Полагаем, что наиболее эффективным в данном случае является комбинирование разных форм проверки: компьютерное тестирование, коллоквиум, письменная работа (однако не на абстрактную и широкую тему, а на отдельный, специализированный вопрос, более того - с предложением решить задачу практического характера).
Ограниченный формат статьи не позволяет авторам раскрыть все тонкости и сложности преподавания курсов по разным аспектам международной миграции населения. Полагаем, что большинство разработчиков подобных курсов знакомы близко с проблемами их преподавания и могут предложить варианты их решения. Тем не менее, обмен мнениями в среде специалистов по данному вопросу представляется авторам своевременным, актуальным и необходимым.
< предыдущая | следующая > |
---|