Смирнова Е. С.
Существование государств, являющихся универсальными и основными субъектами международного права, и, в соответствии с Уставом ООН, имеющими права и обязанности перед международным сообществом, обусловлено многими вековыми причинами. Теории происхождения государства (теологическая, патриархальная, договорная, психологическая, насилия) выдвигают ряд версий, объясняющих, в силу каких обстоятельств люди объединились и приняли на себя обязанность выполнять волю других лиц, которым они и передали функции по управлению сообществом. Возникающие противостояния между странами, а также наличие нестабильности в самих государствах лишь укрепляют одну из основных функций государства, касающуюся защиты своих граждан, как в пределах страны, так и вовне. Именно охранительная теория возникновения государства наряду с соответствующей ей одноименной функцией - это наиболее соответствующие темы современного правового дискурса. Поиски последующих перспективных механизмов избежания конфликтогенности в обществе и мире приведут исследователя к необходимости указания причин, в силу которых возникает дисбаланс между существующей властью и потребностями общества в стабиль-ности. В современном мире наряду со многими атрибутами власти, обуславливающими проявления суверенитета, институт гражданства (подданства) является одним из краеугольных в системе поддержания порядка на конкретной территории, пределы которой очерчены государственной границей.
Существенным фактором является то, что миграция, как социальное и правовое явление, служит постоянным спутником кардинальных перемен в системе международных отношений. На практике создаются ситуации, когда войны, революции, стихийные бедствия и другие вызовы служат причиной для переезда граждан одного из государств, оказавшегося в чрезвычайном положении, в иное государство, более безопасное для жизни. Временная миграция может перейти в стадию постоянного проживания и, в дальнейшем, человек имеет законное право получить гражданство принявшего его государства. Именно такая обстановка создавалась в истории много раз.
Являясь одним из главных факторов при заселении нашей планеты и формировании ряда наций и народностей, миграционные процессы определили многие особенности современной этнической и политической карты Европы и мира в целом. Великое переселение народов IV-VI вв., падение Римской империи, движение народов Востока в Европу вплоть до XIII в., эпоха Великих географических открытий, приведшая к колонизации европейских народов в Америку - эти и другие события способствовали многим геополитическим изменениям. Подобная ситуация может возникнуть в Европе и Америке в результате глобальных политических изменений, начавшихся в конце 80-х - начале 90-х годов ХХ в. Во всех случаях in extremis человек, как венец творения великой Природы на протяжении всей истории, становится не только объектом правового регулирования, но и жертвой несвоевременного реагирования власти на его потребности. Законодательство в таких случаях становится ремеслом, обслуживающим нехитрую классовую и расовую политику.
К началу XXI в. мировой практикой выработано общее правило, свидетельствующее о том, что человек - индивид, являющийся гражданином данной страны, должен быть в полной мере защищен в первую очередь своим государством, и, лишь потом, в рамках возможности воздействия «внешних сил» - международными организациями, имеющими право на «вторжение» во внутренние дела государства. Конституция РФ определяет, что Российская Федерация может участвовать в межгосударственных объединениях и передавать им часть своих полномочий в соответствии с международными договорами, если это не влечет ограничения прав и свобод человека и гражданина и не противоречит основам конституционного строя Российской Федерации (ст. 79). Таким образом, государство ставит на первое место национальные интересы с учетом защиты прав и свобод человека и гражданина.
Но подобная идеальная реализация теории суверенитета государства, конституционно-обусловленных действий его институтов и всемерной защиты прав человека имеет место быть в мировой истории лишь на протяжении не более пятидесяти лет. Безусловно, нужно признать последовательное эволюционное развитие многих демократических принципов, составляющих комплекс мер по защите прав человека, формирование которых произошло как следствие Революции 1917 года, основным и первейшим тезисом которой был Декрет о мире, принятый на Втором съезде 28 октября (8 ноября) 1917 г. В этом документе продолжение войны рассматривается как «величайшее преступление против человечества»4. Именно в те исторические дни глобального переустройства мира наше государство впервые в мировой практике провозгласило отмену тайной дипломатии, тайных договоров, подтвержденных или заключенных прежним правительством как способа решения политических проблем. Новой властью было выражено твердое намерение вести все переговоры совершенно открыто перед гражданами государства. Древний принцип vox populi vox Dei получил правовое закрепление не только во внутренней политике государства, но и во внешней. Отныне правовой принцип гласности, как основа политического урегулирования отношений между властью и населением, станет обязательным атрибутом конституции каждого государства.
Формирование правовых норм института гражданства в Европе осуществлялось в рамках международного (Версальского от 28июня 1919г. и последующих межстрановых договоров), а также национального права каждого из государств в тех условиях, когда de iure произошла ликвидация четырех империй: Российской, Германской, Османской империй и Австро-Венгрии (две последние были разделены). Затем пришлось решать проблемы de facto оставшегося на своих землях или переселяющегося (оптирующего) в другие государства населения. Следует указать, что попытки Лиги Наций решить вопросы миграции после Первой мировой войны, включив в число своих институтов Комиссию по правам беженцев, имели результатом возвращение на родину более 400 тыс. чел.
В Советской России, несмотря на бедствия, которые претерпевал народ в период гражданской войны, все проблемы статуса лиц, находящихся на территории государства, решались быстрее. Этот процесс был обусловлен сугубо национальными, а, впоследствии, по мере усиления государства, как правового института, региональными рамками, ограничивающими контакты людей в пределах политического и экономического союза стран социалистической политической ориентации. Идеи федерализма с его правом на предоставление гражданства, закрепленные в Конституциях СССР 1924 и 1936 гг., были претворены в универсальной идее единого гражданства Союза. Именно Глава Х (Основные права и обязанности граждан) Конституции СССР 1936 года станет основой для калькирования ее главной идеи в правовых документах ряда стран мира. Зарубежным законодателям и политикам с целью недопущения революций приходилось ориентироваться на тот комплекс прав, который был привлекателен для большинства трудового населения. Так продолжалось более двадцати мирных лет, пока в Германии, проигравшей мировую войну, не стали назревать политические события, закрепление которых de iure в очередной раз станет «потрясением» мира.
Рецессия в экономике Соединенных Штатов, мощнейшая борьба в сфере идеологии между социалистическими идеями СССР и противостоящим ему миром капитализма, а также маскирующиеся под идеологическую подоплеку потребности ряда глобальных сил в обогащении на торговле оружием, привели мир к очередной войне, которая с 1939 года послужила ломке едва устоявшихся в Европе политических отношений. Вторая мировая война, в которую оказались втянуты большинство государств мира, привела к гибели более чем 60 млн чел. и потере из бюджета стран более чем 4 трлн долл. на военные расходы. Война привела к изменению глобального подхода к ценности человека, вне зависимости у него гражданства конкретного государства.
Проблемы миграции после Второй мировой войны решались посредством различных институтов национального и международного права. Уставшее от войны человечество на всех континентах стремилось к стабильной жизни в государстве своего гражданства, масса изгнанников возвращалась к своему крову, а сами государства укрепляли государственные границы, часть из них готовилась к более жестким требованиям построения «железного занавеса» с идеологическими противниками. Тогда в 1945 году создается глобальная Организация Объединенных Наций, и в 1950 году ее орган - Управление Верховного комиссара ООН по проблемам беженцев, в 1951 году - Международная организация миграции.
Следствием глобальной трагедии Второй мировой войны и победы в ней советского народа стало в очередной раз торжество политико-правовой системы нашего государства. Конституционное право СССР послевоенного периода в аспекте провозглашения прав и свобод, а также соблюдения его гарантий, изучается зарубежными законодателями того периода, и под воздействием глобальных политических процессов в очередной раз калькируется конституциями ряда государств Западной Европы. Внутригосударственная миграция в СССР в послевоенный период была строго регламентирована и подчинена требованиям экономики сильного государства, создавшего под своим руководством две интеграционные группировки экономического и военного сотрудничества: Совет экономической взаимопомощи (СЭВ) и Организацию стран Варшавского договора (ОВД). Институт гражданства в послевоенный период развивался статично.
Конституции большинства послевоенных государств Европы включали положения, содержащие развернутый перечень прав человека и гражданина. Торжество социалистических идей привело к усилению позиций левых сил, оказавших существенное влияние на содержание Конституции Франции 1946 г., имеющей демократический характер, и провозгласивший широкий круг прав и свобод, в том числе социальных. Институт гражданства в ряде стран Западной Европы при этом получает наиболее завершенную за весь период истории форму: большой объем прав и свобод; механизм их реализации; гарантии и контрольный механизм их соблюдения.
Соревновательная борьбы двух систем - капиталистической и социалистической - продолжалась все годы после Второй мировой войны. Однако в миграционной сфере наблюдалось относительное затишье. Исключение представляли страны Азии и Африки, вступившие в 60-е гг. на путь деколонизации с его неизбежными спутниками - революциями и войнами - во имя великой цели, реализации народом права на самоопределение.
Крушение СССР в конце 80-х гг. дало миру последствия миграции, сходные с процессом, происходившим после Второй мировой войны. На практике оказалось, что внутренняя проблема Советского Союза, распавшегося на 15 суверенных государств, затронула статус населения значительной части земного шара. По данным Росстата, выезд из России в 1997 г. составил более 200 тыс. чел. Далее динамика снизилась и в 2008 году это было только 35 тыс. чел. Но после 2014 года произошел значительный рост «русской эмиграции» в Европу и США, приблизившись к численности более 400 тыс. чел. В целом, за период с начала 90-х г. до 2015 г. Россия потеряла таким образом более 4 млн чел.
Следует указать, что государственная граница, как бы ни старались принизить ее значение политики либерального толка, имеет сакральное значение. Падение Берлинской стены в 1989 г. стало символом краха системы стран социализма и самой их идеологии, победившей фашизм в Первой мировой войне. Это событие в Европе оказалось знаковым в процессе объединения государств в, почти конфедеративный, союз, но одновременно оказалось символом заката идеи социализма и государственности в самой ее сердцевине - СССР. Мощная и природная сила духа индивидуализма, получившая воплощение в праве, стала основанием к ломке юридического процесса, к инициированию законодательного разъединения федеративных республик СССР на суверенные государства евразийского континента.
В Российской Федерации институт гражданства по Федеральному закону 1991 г. являлся весьма демократичным, предоставляя российское гражданство самому широкому кругу лиц, как проживающим на его территории, так и населению бывшего СССР. Институт гражданства постсоветского периода дал немало примеров развития, как в национальном праве, так и в плане международно-правового сотрудничества. Европейская (Совета Европы) Конвенция о гражданстве 1997 года, многочисленные соглашения и договоры со странами СНГ и Балтии по проблемам гражданства, миграции и статуса, постоянно проживающих на территории государства, лиц - все эти инициативы являются неоценимым вкладом в историю мировой правовой мысли.
И, как уже отмечалось, в противовес распаду федерализма СССР в Европе на волне мощной идеологии победы над коммунизмом активизируется процесс интеграции, приведший к подписанию Маастрихтского договора в 1992 г. и провозглашению в нем гражданства Союза. Этот институт гражданства изначально с правовой точки зрения не столь прочно был вписан в право ЕС, так как являлся дополнительным (субсидиарным) по отношению к национальному праву: каждое государство сохраняло право предоставления гражданства. Однако в 1995 г. Конвенцией о введении в действие и применении Шенгенского соглашения была реализована идея о создании территории с полной отменой регулярного паспортного контроля, унифицированной визовой политикой для владельцев обычных паспортов, полицейским и судебным сотрудничеством. Прекрасная инициатива, но только для работы в условиях стабильного мира!
Если рассматривать с точки зрения эффективности применения провозглашенного в 1992 г. европейского гражданства, то следует указать на неизменность закрепленных в нем прав и свобод. Несмотря на попытки принять de iure Конституцию Европейского союза и провал этих инициатив в 2004 г., институт гражданства ЕС по-прежнему остается большим идеологическим фактором в деле сплочения стран и народов Европы.
Между тем, отсутствие как таковых государственных границ между странами ЕС и прибытие в страны Европы большого потока мигрантов из Ближнего Востока, из Сирии и Северной Африки делают эту территорию весьма уязвимой. Содержание мигрантов, затраты на экстрадицию, проведение ряда процессуальных действий ради поддержания необходимого уровня безопасности - все эти и многие другие факторы отнимают политический, экономический и моральный ресурс у местной власти. Становится очевидным, что решить проблемы миграции посредством коммунитарных структур Европейского союза невозможно. У каждой из стран свой, ориентирующий законодателя на сложившуюся традицию, подход к принятию в свою среду беженцев. Теория миграции скупа, а «нива лагерей беженцев» пышно расцветает и служит угрозой национальной безопасности.
Для нашей страны в последние двадцать лет также сложились трудные времена в сфере правового регулирования внешней и внутренней миграции. Национальное право в своих калькированных с зарубежных образцов документах как бы призывало народы СССР к миграции посредством таких инициатив как Федеральный закон «О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом» 1999 г. Безусловно, что столь гуманное начинание должно было послужить на пользу государству. С начала практической реализации Государственной программы (2007 г.) в Россию переселилось 572 тыс. соотечественников.
Изучение миграции в научном и теоретическом плане доказывает существование основных угроз, в первую очередь, национальной безопасности. Ученые отмечают экономическую, демографическую, культурологическую угрозу, а также иные виды опасностей, вызываемых миграцией. Не в полной мере подготовленность в материальном и финансовом аспекте к приему соотечественников в Россию в этих экстремальных условиях, а также традиционно проводимая рядом развитых в экономическом плане государств политика по привлечению иммигрантов из стран Центральной и Восточной Европы - это и многое другое привело к отъезду наиболее одаренных научных кадров. Для России основную угрозу представляет выезд ученых за рубеж. Ежегодные прямые потери России в результате «утечки умов», по мнению Росстата, можно оценить не менее, чем в 3 млрд долл., а суммарные - с учетом упущенной выгоды - в 50-60 млрд долл.
В этом длительном и, по сути, хроническом процессе «участвует» также институт гражданства, включая в законы положения о предоставлении гражданства лицам, представляющим интерес для науки, искусства или литературы. Двойственность реализации этих правовых норм очевидна: если какая-то страна теряет своих ученых, то другая обогащается за счет их прибытия и дальнейшей работы. По оценке ООН, общая численность международных мигрантов в мире за последние полвека увеличилась более чем в три раза и в настоящее время насчитывает около 232 млн чел. Эксперты Управления верховного комиссара ООН по делам беженцев констатировали, что никогда еще не было столь высоких темпов роста числа людей, покидающих свои дома вследствие вооруженных конфликтов, преследований и стихийных бедствий. В настоящее время в мире насчитывается около 60 млн лиц, имеющих статус беженца. Роль средств массовой информации, создающих иллюзию лучшей жизни в новом государстве, в этой ситуации только активизируется.
Процесс расселения нелегальных мигрантов посредством программы, реализуемой в Европейском союзе, в наши дни затронул и Беларусь - государство консервативное и относительно спокойно пережившее последствия «перестройки». В 2016 г. в рамках подписанного между Беларусью и Европейским союзом Соглашения о партнерстве в сфере мобильности более 7 млн евро будут потрачены на строительство центров размещения нелегальных мигрантов в Беларуси, обучение персонала, работающего в них, а также на иные подобные нужды. Министерство внутренних дел, Государственный пограничный комитет Беларуси и белорусское представительство Международной организации по миграции (МОМ) продолжают работу в этом направлении.
Как показывает опыт практической реализации многих новационных законодательных инициатив, излишний техно- логизм и иностранное заимствование в национальном праве создают дополнительные трудности в экономике государства, усложняют несвойственными национальному менталитету отношениями, жизнь простых людей, и, прежде всего, создают угрозу для благополучия будущему поколению граждан, показывая пренебрежительное отношение к собственным культурным, языковым и социально-обусловленным взаимодействиям властных структур и гражданского общества. Несоразмерное превалирование политики над правом во внутренних делах государства - имеет следствием революцию. Стоит ли в очередной период «режиссированного» силами, не имеющими понятия о природе нации и ее пути в мировой истории, развивать столь опасные тенденции?
Одна правовая дефиниция (институт гражданства) явление сугубо национальное, другая (эмиграция) явление интернациональное, свидетельствующее о возникновении чрезвычайной ситуации. Удастся ли остановить очередной передел территорий и укрепить мир в значении «невойны»? Или в качестве все более часто повторяющихся будут провозглашаться законодательные прецеденты, имеющий расовый характер, типа американских законов Смита и Маккарена-Уолтера 1940 г. или Трампа 2016г.? Не вызывает сомнения, что успешным будет лишь проект по строительству бетонной стены между экономически благополучными США и бедной Мексикой. Что же в столь жестком и откровенно прагматичном подходе остается другим странам? Взращивать для США таланты на своей территории? А наиболее физически приспособленных юношей готовить в качестве военной силы для проведения спецопераций по всему миру в пользу США? Такую упрощенную форму получения американского гражданства и предусматривает Новый закон США - The National Defense Authorization Act for Fiscal Year 2004 (Учреждающий Акт для Национальной Обороны на 2004 год) (H.R. 1588), предусматривающий новые иммиграционные льготы для военнослужащих-мигрантов США, участвующих в боевых действиях, а также гарантии их семьям в случае гибели кормильца.
Отсюда можно сделать вывод, что никогда еще институт гражданства не имел столь большого значения. Понятие «государство» в Европе, хотя и расшатанное глобальным переделом, ведущим начало от «плана Маршалла» в 1948 г., и ясно обозначившимся в 80-90-е гг. ХХ в., должно сохраняться в его общепринятом понимании. Никакие поиски новых международно-правовых форм этого атрибута, относящегося к сугубо национальному, не могут заменить классический его смысл о защите в первую очередь коренного населения в самом общем его значении - защиты прав человека-гражданина. Большинство граждан стран-членов ЕС предпочитает оставаться в своей семье, а не скитаться в поисках работы по континенту и миру. В то же время, идея гражданства Союзного государства Беларуси и России без соответствующего политического и правового наполнения этого высокого интегративного идеала может быть только разрушена во вред народам наших стран. Следует учесть, что если в начале 90-х гг. был провозглашен государственный (национальный) суверенитет, то это право народа не так легко отнимается или изменяется под воздействием внешних сил. Вооруженное противостояние в Украине - наглядный пример стремления определенных государственных политиков попасть в новое (и экспериментальное с точки зрения права) международное объединение, а противостояние части народа - это обратный, глубоко природный процесс сохранения старого, но проверенного вековой практикой национального пути, а также формы международной интеграции. Но в 2017 г. народ в Украине разделен и торжествует миграция, как самое негативное явление для последующих поколений населения этой территории.
Поляки, чехи, словаки едут учиться дальше на Запад, а их места занимает украинская молодежь, родственная им по языку, культуре и традициям. Для Украины не менее опасно то, что страну покидают ученые старшего поколения - высококвалифицированные биохимики, химики, физики, инженеры, врачи, а также гуманитарии. Европейский университет за четыре академических часа в месяц платит им 2000 евро и предоставляет переводчика. Может ли подобное предложить ученому Украина, ввергнутая в хаос политического и вооруженного противостояния? Общее число граждан, выехавших за пределы Украины, количество разрушенных семей и несостоявшихся судеб еще не подсчитана. Следствием этих политических игр на «европейской шахматной доске», не имеющей для народа (publicum, plebs, populus) понятной и ясно выраженной цели, является противостояние власти.
История государства и права показывает, что глобально добро и прогрессивное движение права, обусловленное стремлением к достижению социального благополучия в обществе и недопустимости пренебрежения к достоинству человека. Взаимосвязь внутригосударственных интересов и проводимой государством внешней политики наиболее ярко проявляется в те периоды истории, когда под воздействием ряда факторов происходит кардинальная ломка межгосударственных отношений. Именно такие сложности возникли в конце ХХ - начале XXI вв. в политике и в системе международного права.
< предыдущая | следующая > |
---|