Сивопляс А. В.

Миграционные процессы оказывают существенное влияние не только на европейский регион (не секрет, что некоторые со­временные страны и были созданы в результате многочисленных миграций в новое время), но и правовое регулирование мигра­ционных процессов на сегодняшний день является неотъемле­мой составляющей внутренней и внешней политики различных государств. При этом правовой опыт Европейского Союза, соче­тающий в себе синтез национальных подходов государств-членов ЕС и общеевропейского, наднационального подхода, во многом является показательным не только для европейского региона, но также может оказаться полезным для иных государств.

Миграционные процессы имеют объективную природу, вытекающую из общего процесса глобализации, с одной сторо­ны, и неравномерного развития отельных регионов - с другой.

В конце ХХ в. западноевропейские государства оказались связанными единой интеграционной структурой, которая со­средоточила в своих руках весьма значительную часть их су­веренных прав, реализуемых общим институциональным механизмом. Данный уровень межгосударственной интегра­ции гарантировал реальное сближение европейских народов, при этом наполнив реальным содержанием институт едино­го европейского гражданства. Также европейская интеграция привела к созданию единого внутреннего рынка, в пределах которого была обеспечена реальная свобода движения лиц, товаров, услуг и капиталов. Безусловно, важнейшим итогом интеграционных процессов, происходящих в Европе, стал зна­чительный рост и повышение эффективности европейской экономики. Вместе с тем, интеграционные процессы привели к возникновению новых проблем, одной из которых является иммиграция. Как следствие, европейские государства были вынуждены создавать правовой механизм иммиграционной политики, тем более, что население европейских стран оказа­лось сегодня под существенным влиянием притока иммигран­тов, а это, в свою очередь, свидетельствует о низкой эффектив­ности иммиграционной политики государств-членов ЕС, в том числе проводимой на межправительственной основе.

Положение усугублялось тем, что правовая основа для прове­дения общеевропейской иммиграционной политики фактически отсутствовала. К правовым нормам, относящимся к проблемам иммиграции, можно отнести некоторые положения Договора о создании ЕЭС, в том числе: запрет дискриминации человека в связи с его гражданством (ст. 12), свобода передвижения лиц, в том числе работников (ст. 39), социальные права трудящихся на терри­тории ЕС (ст. 42), в том числе гарантия равной оплаты труда вне за­висимости от гражданства и национальности (ст. 141), гарантия ре­ализации свободы выбора места жительства (ст.ст. 39-42), свобода движения услуг в пределах Союза (ст.ст. 49-55). Как видно, данные нормы, хотя и относятся к правовому статусу иммигрантов, тем не менее, они не являются специально созданными для правово­го обеспечения иммиграционное политики ЕС, а в большей сте­пени они обусловлены положениями универсальных документов международного характера, таких как Декларация прав человека, Пакты о гражданских и политических правах и об экономиче­ских, социальных и культурных правах.

Между тем, свободное передвижение рабочей силы пред­ставляет собой одну из четырех свобод, на которых с 1957 г. базировалось Европейское Сообщество. Изначально подразу­мевалось, что данное право должно быть направлено исключи­тельно на экономически активных граждан государств-членов ЕС, а также членов их семей. Однако Суд ЕС интерпретировал данное право шире, распространив его на всех граждан ЕС, желающих переехать из одного государства ЕС в другое, вне зависимости от степени их экономической активности. Сле­дует отметить, что граждане иных стран не наделены такими правами, за исключением граждан тех стран, с которыми ЕС заключил соответствующие международные соглашения.

Безусловно, такое состояние иммиграционной полити­ки не отвечало общим целям и принципам европейской ин­теграции. Поэтому при принятии Маастрихтского договора вопросам иммиграции было уделено должное внимание. Они были отнесены к одной из трех вновь сформированных опор Союза - «Правосудие и внутренние дела», при этом страны- члены ЕС поставили перед собой цель координации внутрен­них политик каждого из них и разработки единых иммигра­ционных правил. Таким образом, иммиграционная политика была признана в качестве функции, как отдельных членов ин­теграционного объединения, так и ЕС в целом.

Одним из наиболее значимых направлений европейской иммиграционной политики является борьба с нелегальной миграцией. Определение нелегальной иммиграции можно найти в документах международного характера. Так, Про­токол против незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху, дополняющий Конвенцию ООН против транснаци­ональной организованной преступности от 15 ноября 2000 г., определяет нелегальную миграцию как «...незаконный ввоз мигрантов с целью получения, прямо или косвенно матери­альной выгоды незаконного въезда в государство-участник лица, которое не является его гражданином или не проживает постоянно на его территории»⁹. При этом незаконный въезд, согласно ст. 3 Протокола, предполагает пересечение границ без соблюдения формальных законодательных требований принимающего государства.

В Протоколе о предупреждении, предотвращении и на­казании за торговлю людьми, особенно женщинами и детьми, нелегальная иммиграция определяется как «...осуществле­ние с целью эксплуатации: вербовки, перевозки, передачи, сокрытия или получения людей путем угрозы силой или ее применения других форм принуждения или уязвимостью положения, или путем подкупа в виде платежей или выгод, для получения согласия лица, которое контролирует другое лицо».

Европейское законодательство в целом отвечает данным положениям международных актов универсального характе­ра. Так, Конвенция об учреждении Европейской полицейской организации (Европола) от 18 июля 1995 г., под незаконным ввозом иммигрантов понимает деятельность, умышленно направленную (в том числе в целях получения финансовой выгоды) на нарушение правил и норм, применяемых в госу­дарствах-членах ЕС относительно порядка пересечения госу­дарственной границы, нахождения и (или) занятости на тер­ритории государств - членов ЕС. В соответствии с рамочным решением Совета ЕС, к преступным действиям, создающим потоки нелегальной иммиграции, отнесены «.вербовка, транспортировка с пересадками, укрытие, последующая пере­дача контроля над людьми лицам, их принимающими, если при этом используется принуждение, посредством силы и угроз или похищение; обман и мошенничество; злоупотребле­ние властью; выплаты лицам, имеющим контроль над данным лицом (фактическая купля-продажа)». Нормы европейского права во многом связывают нелегальную иммиграцию с кате­горией рабства. В ранее упомянутом рамочном решении упо­требляются термины «рабство», «эксплуатация труда и услуг» жертвы трафика и т.д.

В национальном законодательстве отдельных европей­ских государств существенных расхождений с международно­правовыми норами при определении сущности нелегальной иммиграции и ее составных частей не выявлено, даже несмо­тря на то, что целый ряд европейских государств-членов ЕС до настоящего момента не ратифицировали Конвенцию ООН и Протоколы к ней.

Таким образом, представляется возможным утверждать, что категория «иммиграция» не должна рассматриваться как нечто неправомерное само по себе. Она становится нелегаль­ной только в том случае, когда происходит нарушение уста­новленных норм и правил.

Безусловно, появление единой иммиграционной поли­тики на общеевропейском уровне позволило бы обеспечить сближение миграционного законодательства отдельных евро­пейских государств. Логичным продолжением данного векто­ра общеевропейской политики стало бы включение вопросов иммиграции в сферу общеевропейского пространства свобо­ды, безопасности и правосудия в связи с принятием Лиссабон­ского договора. Данный правовой акт не только устанавлива­ет общие принципы иммиграционной политики ЕС, но также закрепляет более конкретные нормы, направленные на реали­зацию этих принципов (в частности, происходит ужесточение санкций в отношении нелегальных мигрантов). Таким обра­зом, представляется возможным утверждать, что за сферой иммиграции окончательно закрепляется статус функции по­литики ЕС.

Сегодня Европейской комиссией сформулирована кон­цепция иммиграционной политики, которая является общей для всех европейских государств и служит достижению целей европейской интеграции. Станы-члены ЕС уже не могут иг­норировать нарастающие проблемы и вынуждены достигать консенсуса путем установления минимального стандарта по противодействию нелегальной иммиграции, а также улуч­шения взаимодействия международного сотрудничества по­лицейских, пограничных и миграционных ведомств и служб. Результатом такого консенсуса стала Гаагская программа, среди основных задач которой были обозначены: развитие партнерских отношений с третьими странами (не входящими в ЕС) по вопросам регулирования нелегальных иммиграци­онных процессов и выработка эффективной политики репа­триации нелегальных иммигрантов. В развитие идей дан­ной программы Еврокомиссия приняла Сообщение «Общая иммиграционная политика Европейского Союза: принципы, направления, инструменты». Ценность данного документа в том, что он консолидирует принципы общеевропейской им­миграционной политики, которые должны быть реализованы не только в общеевропейском праве, но и в законодательстве отдельных стран-членов ЕС. Группировка принципов показы­вает основные направления развития иммиграционной поли­тики ЕС. Так, первый раздел под названием «Процветание и иммиграция» содержит общие положения, констатирующие необходимость поощрения легальной иммиграции для борь­бы с ее нелегальными проявлениями. Именно такой подход, по мнению Еврокомиссии, будет способствовать экономиче­скому развитию ЕС, так как позволит в оптимальной форме решить вопрос с рынком рабочей силы с учетом потребностей каждого государства. Второй раздел «Солидарность и мигра­ция» формулирует общие подходы к управлению иммигра­ционными процессами как внутри ЕС, так и за пределами его границ с привлечением иностранных партнеров (в т.ч. тран­зитных государств). Третий раздел «Безопасность и иммигра­ция» объединяет четыре принципа общеевропейской имми­грационной политики, направленные на борьбу с нелегальной иммиграцией. Все они в совокупности направлены на обеспе­чение безопасного въезда на территорию Евросоюза. По за­мыслу Еврокомиссии, он должен сопровождаться взвешенной визовой политикой, противодействием работорговле и со­вместной охраной общих границ Шенгенского пространства.

В целях реализации провозглашенных принципов Евро­союз осуществляет реальные шаги, направленные, в первую очередь, на увеличение финансирования иммиграционной политики, а также на содействие использованию информа­ционных и научно-технических ресурсов. Особая «ставка» делается на расширение взаимодействия органов и учрежде­ний ЕС с государственными учреждениями стран-членов и третьих стран. Наибольшее значение в этих процессах отда­ется Европолу, Европейскому бюро по вопросам предостав­ления убежища (EASO) и Европейскому агентству по управ­лению оперативным сотрудничеством на внешних границах государств-членов ЕС (FRONTEX). Подобное взаимодействие позволяет обеспечить реализацию общих европейских стан­дартов прав человека при осуществлении мероприятий по противодействию нелегальной иммиграции и оперативному возвращению нелегальных иммигрантов на родину.

Таким образом, вопросы по борьбе с нелегальной мигра­цией в настоящее время являются актуальными и стоят в числе первоочередных перед странами Евросоюза. Для их решения используются как политические возможности, так и послед­ние достижения научно-технического прогресса.

Регулирование иммиграции представляет собой весьма специфическую сферу социально-демографической полити­ки, реализуемую при помощи разнообразных методов адми­нистративного, организационного, экономического, правово­го, информационного характера. Безусловно, при построении государственной политики в этой сфере необходимо учиты­вать причины и тенденции как внутренних, так и внешних ми­грационных процессов. С этими проблемами столкнулись и страны ЕС. Сегодня иммиграционная политика Союза весьма далека от совершенства, поэтому Европейскому Союзу и стра­нам, входящим в него, необходимо (в т.ч. и для обеспечения нормального развития интеграционного объединения) сосре­доточить свое внимание на решении целого ряда проблем, а именно:

1)     создать бесперебойно работающий механизм регули­рования иммиграционных процессов вне зависимости от их регулярного или иррегулярного характера;

2)     осуществить корректировку правового режима неле­гальных мигрантов, в том числе осуществить уточнение стату­са беженца с учетом современных политических реалий;

3)     разработать и обеспечить реализацию комплекса мер, направленных на нормальную адаптацию иммигрантов в стране пребывания, в том числе с учетом условий быта и куль­туры местного населения;

4)     разработать концепцию долгосрочной политики, на­правленной на минимизацию влияния демографического фактора на экономическое развитие региона, и учитывающей как экономические интересы ЕС, так и международные обяза­тельства, в том числе в сфере защиты прав и свобод человека.