Бекяшев Д. К.

Исаева М. Х.

В настоящее время одной из актуальных проблем, сто­ящих перед мировым сообществом, является проблема не­легальной миграции. Правовой статус мигрантов, переме­щающихся из одной страны в другую, различен. Их можно подразделить на две основные категории: законные мигранты, т.е. лица, которые с разрешения иностранного государства и в соответствии с его законодательством и международными договорами находятся на его территории; нелегальные ми­гранты — граждане других государств и лица без гражданства, нарушившие правила въезда, выезда, пребывания или тран­зитного проезда через территории, установленные националь­ным законодательством иностранного государства.

Регулятивное воздействие норм международного пра­ва призывает упорядочить межгосударственные отношения в области борьбы с незаконной перевозкой мигрантов. Осо­бенностью международно-правового регулирования является тот факт, что государства руководствуются нормами, которые сами и создают. Необходимым условием образования тех или иных правовых средств, направленных на урегулирование межгосударственных отношений в исследуемой сфере, явля­ется согласование воли государств.

Государства прилагают немало усилий в противодей­ствии нелегальной миграции, а также в оказании помощи лицам, ищущим убежища. Наиболее сложно эта задача ре­шается в части, касающейся борьбы с незаконной перевозкой мигрантов по морю.

Очевидно, что большая часть мигрантов перевозится по морю нелегальным путем. По оценкам международных органов в области судоходства, только в 1996 г. число лиц, исполь­зовавших торговые суда в целях нелегальной иммиграции, со­ставило более 6500 человек. Примеров нелегальной перевозки мигрантов по морю достаточно. Так, в начале ноября 2016 г. греческая полиция подтвердила гибель четырех мигрантов, утонувших в Эгейском море: двое взрослых и двое детей вы­пали из перегруженной лодки, перевозившей 42 беженцев не­легально.

Через Средиземное море массово эмигрируют в Италию выходцы из Гамбии, Ливии, Мали и Нигерии. Наиболее труд­ная ситуация в европейских государствах сложилась в связи с потоком вынужденных мигрантов из Сирии. С 2014 года при попытке добраться до Европы по морю погибли или пропали без вести более 10 000 мужчин, женщин и детей. В 2016 г., по данным Управления Верховного комиссара Организации Объ­единенных Наций по делам беженцев (УВКБ ООН) на 31 авгу­ста 2016 г. было зафиксировано 3169 случаев гибели и исчезно­вения людей в Средиземном море, а число лиц, прибывших в Европу, составило 281 740 человек.

Многочисленные трагические эпизоды в Средиземном море, унесшие сотни человеческих жизней, во многом ста­ли следствием эксплуатации и дезинформации со стороны транснациональных преступных организаций, которые ради наживы содействуют незаконному провозу мигрантов опас­ными для их жизни способами.

Миграционные потоки населения оказывают большое влияние, как на внутригосударственные отношения, так и на международную безопасность в целом.

Сотрудничество государств по борьбе с незаконной перевозкой мигрантов по морю имеет различные формы: со­вершенствование международно-правовой базы (заключение международных договоров, принятие резолюций междуна­родных организаций); обмен информацией; осуществление совместных оперативно-розыскных мероприятий, а также мероприятий по выявлению, предупреждению, пресечению и раскрытию преступлений; оказание на взаимной основе по­мощи при расследовании уголовных дел, а также другие фор­мы сотрудничества, которые могут осуществлять заинтересо­ванные стороны.

В международном праве в настоящее время отсутствует многосторонний международный договор по борьбе с неле­гальной миграцией. Предложения о разработке таких норм были неоднократно, в том числе и в отношении нелегальной перевозки мигрантов по морю. Так, в августе 1997 г. на сессии Ассамблеи Международной морской организации (далее - ИМО) Италия предложила заключить многостороннюю кон­венцию о борьбе с нелегальной миграцией по морю, в которой объявлялась бы преступлением международная перевозка не­легальных мигрантов и были бы предусмотрены совместные меры по борьбе с такими действиями. Однако это предложе­ние не было воплощено в жизнь.

15 ноября 2000 г. Генеральная Ассамблея ООН приняла Конвенцию ООН против транснациональной организован­ной преступности, которая содержит Протокол против не­законного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху (далее - Протокол). Таким образом, на данный момент нормы, со­держащиеся в Протоколе, являются единственными междуна­родно-правовыми нормами по борьбе с нелегальной перевоз­кой мигрантов по морю.

Согласно ст. 2 Протокола, его цель заключается в пред­упреждении незаконного ввоза мигрантов и борьбе с ним, а также в поощрении сотрудничества между государствами участниками в достижении этих целей при обеспечении за­щиты прав незаконно ввезенных мигрантов.

В соответствии с документом, незаконный ввоз мигрантов означает обеспечение с целью получения, прямо или косвен­но, какой-либо финансовой или иной материальной выгоды, незаконного въезда в какое-либо государство - участник любо­го лица, которое не является его гражданином или не прожи­вает постоянно на его территории. Незаконный въезд означает пересечение границ без соблюдения необходимых требований для законного въезда в принимающее государство.

Ст. 6 Протокола закрепляет, что каждое государство­участник принимает такие законодательные и другие меры, какие могут потребоваться, с тем чтобы признать в качестве уголовно наказуемых следующие деяния, когда они соверша­ются умышленно и с целью получить, прямо или косвенно, финансовую или иную материальную выгоду: а) незаконный ввоз мигрантов; б) такие деяния, когда они совершаются в це­лях создания условий для незаконного ввоза мигрантов, как изготовление поддельного документа на въезд (выезд) или удостоверения личности, либо приобретение или предостав­ление такого документа или владение им; в) предоставление какому-либо лицу, которое не является гражданином соот­ветствующего государства или не проживает постоянно на его территории, возможности находиться в этом государстве без соблюдения необходимых требований для законного пребы­вания в нем путем использования способов, упомянутых ра­нее, или любых других незаконных средств.

Также ст. 6 Протокола указывает на то, что каждое госу­дарство-участник принимает и другие меры, какие могут по­требоваться, с тем чтобы признать в качестве уголовно наказуе­мых следующие деяния: а) при условии соблюдения основных принципов своей правовой системы - покушение на соверше­ние какого-либо преступления, признанного таковым в соот­ветствии с указанным ранее; б) участие в качестве сообщника в совершении какого-либо преступления, признанного таковым в соответствии с указанным ранее; в) организацию других лиц или руководство ими с целью совершения какого-либо пре­ступления, признанного таковым в соответствии с указанным ранее.

Каждое государство-участник принимает такие законода­тельные и другие меры, какие могут потребоваться, с тем что­бы признать в качестве обстоятельств, отягчающих ранее ука­занные преступления, такие обстоятельства: а) которые ставят или могут поставить под угрозу жизнь или безопасность со­ответствующих мигрантов; или б) которые связаны с бесчело­вечным или унижающим достоинство обращением с такими мигрантами, в том числе в целях эксплуатации.

Незаконному ввозу мигрантов по морю посвящен Раздел II Протокола.

В ст. 8 обозначены меры противодействия незаконному ввозу мигрантов по морю. Согласно документу, государство­участник, имеющее разумные основания подозревать, что судно, которое либо несет его флаг или заявляет о том, что оно зарегистрировано в этом государстве, либо не имеет на­циональности, либо, хотя и несет иностранный флаг или отка­зывается показать флаг, имеет в действительности националь­ность этого государства-участника, участвует в незаконном ввозе мигрантов по морю, может запросить помощь других государств-участников в пресечении использования данного судна с этой целью. Государства-участники, к которым обра­щен подобный запрос, предоставляют такую помощь в той мере, в какой это возможно, в пределах имеющихся средств.

Какая помощь может быть оказана, в Протоколе не ука­зывается. Скорее всего, речь идет о досмотре судна и передаче информации заинтересованному в такой помощи государ­ству. Дальнейшие действия зависят от того, что решит госу­дарство флага такого судна.

Протокол также закрепляет, что государство-участник, имеющее разумные основания подозревать, что судно, осу­ществляющее свободу судоходства в соответствии с междуна­родным правом и несущее флаг другого государства-участни­ка или имеющее знаки его регистрации в таком государстве, участвует в незаконном ввозе мигрантов по морю, может уве­домить об этом государство флага, запросить подтверждение регистрации и, в случае подтверждения, просить разрешения государства флага принять надлежащие меры в отношении этого судна. Государства флага может разрешить запрашива­ющему государству, в частности: а) высадиться на это судно; б) произвести досмотр этого судна и в) в случае обнаружения доказательств участия этого судна в незаконном ввозе мигран­тов по морю, принять надлежащие меры в отношении этого судна, а также лиц и груза на борту в порядке, разрешенном государством флага.

Если же государство флага разрешает подозревающему государству принять меры, то они могут быть выражаться в не­скольких действиях.

Первое - высадка на борт судна. В этом случае учитыва­ется, что такие действия, согласно Протоколу, имеют место в отношении судна, осуществляющего свободу судоходства в соответствии с международным правом. В соответствии с Кон­венцией ООН по морскому праву 1982 г. свобода судоходства может иметь место только в исключительной экономической зоне и в открытом море.

Из принципа свободы судоходства вытекает принцип исключительной юрисдикции государства над судами своего флага в открытом море.

Второе действие - досмотр судна. Международным пра­вом четко установлено, в каких случаях военный корабль впра­ве подвергать иностранное судно досмотру, а в каких нет. Со­гласно ст. 110 Конвенции ООН по морскому праву, это может происходить тогда, когда у военного корабля есть разумные основания подозревать, что конкретное судно занимается пи­ратством; работорговлей; несанкционированным вещанием; не имеет национальности; или хотя на нем поднят иностран­ный флаг или оно отказывается поднять флаг, это судно в дей­ствительности имеет ту же национальность, что и данный во­енный корабль.

Третье действие подозревающего государства, согласно Протоколу, заключается в том, что в случае обнаружения до­казательств участия этого судна в незаконном ввозе мигрантов по морю, оно может принять надлежащие меры в отношении этого судна, а также лиц и груза на борту в порядке, разрешен­ном государством флага. Таким образом, вновь необходимо согласие государства флага, которое к тому же должно опре­делить порядок принятия таких мер.

Следует отметить, что арестовать судно военный корабль не может, так как в соответствии с Международной конвен­цией об унификации некоторых правил, касающихся ареста морских судов 1952 г., а также Международной конвенции об аресте судов 1999 г., арест означает задержание судна, осу­ществляемое в порядке судебного производства для обеспе­чения морского требования, и судно может быть арестовано только на основании решения суда или другой компетентной судебной власти договаривающегося государства, в котором налагается арест и только по морскому требованию.

Проблемам незаконной перевозки мигрантов по морю уделяется пристальное внимание в рамках универсальных международных организаций. В частности, заслуживает вни­мание деятельность ИМО в этом направлении.

В рамках этой Организации по вопросам незаконной перевозки мигрантов по морю было принято несколько резо­люций. В частности, 4 ноября 1993 г. Ассамблея ИМО приняла Резолюцию А.773(18) о борьбе с опасной практикой перевозки мигрантов по морю. В ней содержится призыв к государствам- членам ИМО сотрудничать по предотвращению незаконной перевозки мигрантов море, предпринимать необходимые шаги к сохранению человеческой жизни на море, проводить эффективные мероприятия по искоренению незаконной пе­ревозки мигрантов по морю.

Резолюция А.773(18) призывает государства-членов при обнаружении случаев незаконной перевозки мигрантов по морю незамедлительно сообщить об этом государству флага судна, вовлеченного в такую деятельность, а также незамедли­тельно проконсультироваться о дальнейших действиях в отно­шении такого судна.

Согласно документу, если на судне нет флага и невоз­можно определить его национальность, тогда следует принять меры в соответствии с правом государства, чей корабль задер­жал такое судно.

Резолюция призывает государства в том случае, если име­ются доказательства того, что судно, плавающее под их фла­гом, участвуют в незаконной перевозке мигрантов, гарантиро­вать безопасность и соответствующие права человека лицам, находящимся на борту задержанного судна, а также прини­мать адекватные меры на основании национального законода­тельства.

Другая Резолюция ИМО - А.867(20), принятая Ассамбле­ей 27 ноября 1997 г., посвящена сотрудничеству государств- членов Организации по борьбе с деятельностью, связанной с торговлей или незаконной перевозкой мигрантов по морю.

Данный документ призывает государства принимать меры, необходимые для задержания судов, используемых для незаконной торговли и перевозки мигрантов по морю; опера­тивно сообщать странам, под флагом которых плавают такие суда, а также ИМО о фактах задержания.

Ассамблея поручает соответствующим органам ИМО проводить оценку поступившей информации о судах, занима­ющихся торговлей или незаконно перевозкой мигрантов по морю.

Следует отметить, что при разработке Протокола про­тив незаконного ввоза мигрантов по суше, морю и воздуху к Конвенции ООН против транснациональной организованной преступности 2000 г. принимались во внимание рекоменда­ции, подготовленные ИМО, более того, эта Организация внес­ла большой вклад в разработку указанного Протокола.

Что касается противодействия нелегальной перевозки мигрантов по Средиземному морю, то по данной проблеме было принято несколько специальных актов в рамках ООН и ЕС. И здесь, прежде всего, следует отметить Резолюцию 2240 Совета Безопасности ООН (далее — СБ ООН) от 9 октября 2015 г., касающуюся действий государств и региональных ор­ганизаций по борьбе с незаконными перевозками мигрантов по морю из Ливии.

Проект данной Резолюции был подготовлен в соответ­ствии с Главой 7 Устава ООН и допускает проведение сило­вых операций. В соответствии с ней СБ ООН уполномочива­ет государства-членов в течение одного года останавливать в открытом море у берегов Ливии и досматривать любые суда, которые подозревались или подозреваются в использовании организованными преступными группами для незаконного ввоза мигрантов в другую страну и торговли людьми из Ли­вии. Документ распространяется даже на лодки, надувные лодки и плоты.

В этой Резолюции высказывается глубокое сожаление по поводу продолжающихся трагедий в Средиземном море, в ре­зультате которых гибнут сотни людей. Часть трагедий проис­ходит в связи с тем, что транснациональные организованные преступные сообщества прибегают к очень опасным способам незаконной перевозки мигрантов. Резолюция предоставляет государствам-членам ООН право при согласии государства флага осуществлять в течение года проверки судов, в отноше­нии которых существуют разумные основания для подозрения в торговле людьми и незаконной перевозке мигрантов из Ли­вии, а также право арестовывать суда в случае подтверждения факта преступления.

Резолюция также наделяет государства-членов полно­мочиями в зависимости от ситуации принимать меры для решения дальнейшей судьбы торговцев людьми и участников незаконной перевозки мигрантов. Однако, соответствующие полномочия не распространяются на суда, обладающие суве­ренным иммунитетом. Документ требует, чтобы при проведе­нии операций в первую очередь обеспечивалась безопасность лиц, находящихся на борту судна и выражает необходимость постоянно докладывать государству флага обо всех предпри­нимаемых шагах.

Совет Безопасности призывает улучшить координацию усилий по предотвращению незаконных перевозок людей в сотрудничестве с Ливией. Таким образом, были поддержаны действия Европейского союза, который проводил операцию EUNAVFOR Med по пресечению деятельности подпольных се­тей по перевозке людей.

СБ ООН указал на то, что данная Резолюция направлена лишь на пресечение деятельности организованной преступно­сти по незаконной перевозке мигрантов и торговле людьми, и ни коем образом не преследует цели ограничить и ущемить права человека, либо помешать людям искать убежища. До­кумент потребовал от стран, пользующихся данными полно­мочиями, в течение трех месяцев после принятия резолюции, а впоследствии через каждые три месяца информировать СБ ООН о прогрессе операции.

В Резолюции подчеркивается, что решение проблем меж­дународной миграции возможно на основе международного, регионального и двустороннего сотрудничества и диалога и всеобъемлющего и сбалансированного подхода, характеризу­ющегося признанием роли и обязанностей стран происхож­дения, транзита и назначения в деле поощрения уважения и защиты прав человека всех мигрантов, а также отказа от под­ходов, способных усугубить их уязвимость.

Стоит отметить, что положения указанной Резолюции 2240 уже применяться на практике. В частности, в октябре 2015 г. Великобритания направила в Средиземное море два своих военных корабля для помощи в пресечении незаконных перевозок мигрантов и борьбе с людьми, организующими та­кие перевозки. Вместе с другими европейскими кораблями они будут патрулировать берега Ливии в целях пресечения деятельности контрабандистов, организовывающих незакон­ные перевозки мигрантов по морю в Европу. В соответствии с Резолюцией СБ ООН, командир корабля имеет полномочия останавливать и задерживать суда, которые подозреваются в контрабанде людей.

Центральное место в противодействии незаконной пере­возки мигрантов по Средиземному морю принадлежит Ев­ропейскому союзу. В частности, ЕС неоднократно принимал планы действий для разрешения проблемы неконтролиру­емой миграции из Африки через Средиземное море. План стабилизации миграционной обстановки в Средиземном море, одобренный министрами внутренних и иностранных дел стран Евросоюза 21 апреля 2015 г., был принят на фоне катастроф, произошедших в апреле 2015 г., когда недалеко от побережья Ливии затонули суда с огромным количеством не­легальных мигрантов.

Данный план, состоявший из 10 пунктов, включал в себя меры по приему мигрантов, контролю их пребывания, снятие отпечатков пальцев и создание баз данных мигрантов, единые правила по предоставлению убежища или репатриации неле­гальных мигрантов, распределение квот для их приема между всеми странами ЕС, а также работу с самими странами Север­ной Африки, направленную на ограничение миграционных потоков как путем повышения уровня жизни, так и путем со­действия этим государствам в улучшении пограничного кон­троля.

Также было расширено финансирование антимиграци­онных патрулей, действовавших в Средиземном море в рам­ках операций «Тритон» и «Посейдон» и осуществлявших по­граничный контроль у берегов Италии.

3 февраля 2017 г. на Саммите глав государств и прави­тельств ЕС в г. Валетте (Мальта) была принята Декларация о внешних аспектах миграции, осуществляемой через централь­ную часть Средиземного моря. В ней отмечается, что государ­ства-члены ЕС вновь подтверждают свою решимость действовать при полном соблюдении прав человека, международного права и европейских ценностей.

В документе отмечается, что благодаря усилиям ЕС, в том числе сотрудничеству с Турцией, за прошлый год на восточ­но-средиземноморском маршруте (через Грецию и Балканы) миграционный поток сократился до одной трети от уровня 2015 г. Однако пока снижался поток нелегалов с Ближнего Вос­тока, набирал силу поток нелегалов через центральную часть Средиземного моря - за тот же прошлый год этим путем при­были 181 тыс. мигрантов, а число погибших и пропавших без вести в море достигло нового рекорда с 2013 г. Уже сотни ми­грантов погибли за первый месяц 2017 г.

В Декларации указывается, что среди намеченных мер по борьбе с нелегальной миграцией через Средиземное море будут приняты следующие: обучение, поддержка и оснаще­ние ливийской национальной береговой охраны, усиление совместных с Ливией и международными организациями действий против контрабандистов-перевозчиков нелегальных мигрантов с подключением Европола и Европейской погра­ничной и береговой охраны, а также содействие социально­экономическому развитию местных общин в Ливии, особенно в прибрежных районах и на ливийских сухопутных границах и миграционных маршрутах.

Наряду с этим, одним из главных положений Деклара­ции можно считать то, что Еврокомиссия разрабатывает об­новленный план репатриации мигрантов, не подпадающих под критерии беженцев.

По мнению президента Института национальной стра­тегии М. Ремизова, первый этап ужесточения миграционной политики - это изменение правил в отношении нелегальных мигрантов, т.е. упрощение процедур их депортации. Однако, для этого необходимо будет решить ряд вопросов. Куда их де­портировать, когда неизвестна страна их исхода? Эти вопро­сы могут быть решены лишь через соглашения европейских стран с государствами Северной Африки, например, и с дру­гими зарубежными государствами, граничащими с Европой, о возможном приеме нелегальных мигрантов на условиях под­держки. Второй этап - ужесточение правил гуманитарной ми­грации. Сегодня действуют либеральные правила не только с точки зрения получения статуса беженца, но и с точки зрения воссоединения семей.

В Декларации также подчеркивается, что ЕС выступает за всеобъемлющее политическое урегулирование в рамках ливийского политического соглашения и поддерживает пре­зидентский совет и правительство национального согласия Ливии, которое поддерживает и ООН.

Таким образом, сотрудничество государств по борьбе с незаконной перевозкой мигрантов по Средиземному морю представляется крайне важным и актуальным. Его междуна­родно-правовые рамки находят свое отражения в принятии международных договоров, актов ИМО, резолюций Совета Безопасности ООН и актов Европейского союза. Очевидно, что с учетом большого потока мигрантов (прежде всего из Сирии и Ирака) в настоящее время данная проблема наибо­лее остро затрагивает государства-члены ЕС, отсюда налицо их заинтересованность в ее решении. При этом значительная часть таких мигрантов перемещается в страны Европы по Сре­диземному морю нелегально. Вне всякого сомнения, искоре­нить данное негативное явление или значительно сократить нелегальную перевозку мигрантов по Средиземному морю возможно исключительно посредством совместных усилий го­сударств и международных организаций.

Для наиболее эффективной борьбы государствам, по на­шему мнению, целесообразно принять необходимые меры по усилению контроля за морскими судами, в отношении кото­рых имеются сведения об их участии в незаконной перевозке мигрантов. Кроме того, необходимо развивать эффективное сотрудничество с пограничными службами государств с целью обмена информацией о судах, используемых для нелегальной перевозки мигрантов по Средиземному морю.