Нефтегазовый комплекс как основа обеспечения энергетической безопасности России
БЕЗОПАСНОСТЬ И ПРАВО Лопатин Е. Ю. В статье представлена авторская точка зрения на дефиницию «энергетическая безопасность», дан подробный анализ структуры энергетической безопасности, проанализированы основные угрозы энергетической безопасности, проведен анализ состояния нефтегазового сектора России, выявлена роль фискальной политики государства в данном секторе экономики, раскрыты перспективы развития нефтегазового сектора, а также предложены пути укрепления энергетической безопасности России. |
Российская Федерация по запасам углеводородов входит в число ведущих нефтедобывающих стран мира, занимая 2-е место в мире с долей порядка 10 %. Нефтегазовый комплекс России имеет огромное значение для пополнения бюджета, обеспечения функционирования сопутствующих отраслей экономики, удовлетворения внутреннего спроса в энергоресурсах и выступает основой энергобезопасности государства.
Понятие «энергетическая безопасность» было сформулировано Международным энергетическим агентством как «уверенность в том, что энергия будет иметься в распоряжении в том количестве и того качества, которые требуются при данных экономических условиях».
В зарубежных источниках под энергетической безопасностью понимают «как безопасность предложения, т. е. создание гарантированных внутренних и внешних источников энергии в целях преодоления внешней энергетической зависимости».
По мнению российских экономистов, энергетическая безопасность понимается различно:
- как регулируемая система «надежного и безопасного движения топливно-энергетических ресурсов, и сопутствующих факторов производства в глобальном масштабе, обеспечивающая устойчивое экономическое и социальное развитие в мире»;
- как «состояние защищенности граждан, общества, государства, экономики от угроз дефицита и обеспечения их потребностей в энергоносителях экономически доступными энергетическими ресурсами приемлемого качества, от угроз нарушений бесперебойности энергоснабжения»;
- как «такое состояние социума и экономики, которое позволяет при наличии угроз внешнего и внутреннего характера и дестабилизирующих факторов экономического, социально-политического, природного и техногенного происхождения поддерживать на основе эффективного использования топливно-энергетического потенциала необходимый уровень экономической безопасности территории» и др.
- По нашему мнению, данные дефиниции представляются достаточно общими, сужающими смысловое наполнение данного понятия, повторяя определение энергетической безопасности, сформулированное в Стратегии национальной безопасности Российской Федерации до 2020 года как «состояние защищенности страны, ее граждан, общества, государства, обслуживающей их экономики, от угроз надежному топливо- и энергообеспечению». Состояние защищенности представляет собой обеспечение в нормальных условиях в полном объеме спроса в энергии, а в экстремальных условиях - гарантированное обеспечение минимально необходимого объема потребностей энергоснабжения. Угрозы энергетической безопасности могут обусловливаться определяются как внешними (геополитическими, макроэкономическими, конъюнктурными) факторами, так и собственно состоянием и функционированием энергетического сектора страны. Поэтому в основу понятия энергетической безопасности, на наш взгляд, должна быть положена способность топливно-энергетического комплекса страны обеспечивать в нормальных условиях в полном объеме спрос в энергии субъектов хозяйственной деятельности и населения, а в экстремальных условиях - гарантированное обеспечение минимально необходимого объема потребностей энергоснабжения, обеспечивая устойчивое развития экономики страны в настоящее время, на перспективу и реализуя национальную стратегию на мировом рынке.
- Действия органов государственной власти в вопросе поддержания энергетической безопасности России нашли отражение в Доктрине энергетической безопасности, которая определяет стратегию государства в условиях стратегических угроз, «способных вызвать на долгосрочную перспективу серьезный дефицит топливно-энергетических ресурсов». Однако текст закона, разработанный Минэнерго РФ так, и не внесен в Государственную Думу РФ. В настоящее время существует пакет документов, определяющих энергетическую стратегию в контексте стратегии безопасности России.
Таблица 1. Динамика добычи нефти н газа за 2007-2015 гг.
Наименование показателя |
Годы |
||||||
2010 |
2011 |
2012 |
2013 |
2014 |
2015 |
Прогноз 2016 |
|
Добыча нефти млн т. |
491 |
488 |
494 |
595 |
511,4 |
519,018 |
510 |
Добыча газа млрд м3 |
653 |
664 |
583 |
649 |
670 |
655 |
647 |
Рост ВВП, % |
8,5 |
5,2 |
-7,8 |
4,3 |
4,3 |
3,4 |
3,5-3,6 |
Источники: таблица составлена автором на основе открытых источников.
Основываясь на энергетическом пакете, можно констатировать, что энергетическая безопасность характеризуется тремя главными факторами:
- наличием способности у топливно-энергетического комплекса обеспечить достаточным предложением экономически доступных, а также качественных топливно-энергетических ресурсов;
- способностью экономики рационально расходовать энергоресурсы и соответственно ограничивать свой спрос;
- высоким уровнем устойчивости энергетического комплекса к потенциальным угрозам: экономическим, социальнополитическим, техногенным, природным, управленческо-правовым, могущим привести к нарушению энергоснабжения.
Следует особо выделить угрозы энергетическая безопасность, которые носят системный характер. Так, в конце 1980-х - первой половине 1990-х гг. это крах централизованной распределительной системы: разрыв устоявшихся экономикохозяйственных отношений России с другими республиками СССР, а также с государствами Восточной и Центральной Европы; забастовки; сепаратистские тенденции и политические конфликты, финансовая нестабильность энергетического сектора экономики, рост неплатежей и задолженностей. Середина - конец 1990-х гг. - эти угрозы были преодолены, но в долгосрочной перспективе появилась стратегическая угроза дефицита топливно-энергетических ресурсов и, как следствие, невозможность обеспечения требуемых темпов экономического роста и социального прогресса. Угрозы энергетической безопасности формировались на протяжении многих лет: физический и моральный износ основных фондов нефтегазового комплекса, высокая энергозатратность промышленности, задержка с освоением новых месторождений газа и нефти и др. Все это происходило на фоне известных институциональных и управленческих причин, недоинвестирования топливно-энергетического комплекса в целом.
Структурно угрозы энергетической безопасности применительно к нефтегазовому сектору можно распределить на следующие группы:
- внутренние экономические (дефицит инвестиций, низкая инновационная активность, зависимость от импорта оборудования, сервисных и инжиниринговых услуг);
- социально-политические (проявление сепаратизма в отдельных регионах страны, диверсии и террористические акты на объектах энергетики);
- техногенные (увеличивающийся объем морально устаревшего и физически изношенного оборудования, снижение уровня разработки новой техники и технологий);
- природные (стихийные бедствия и внешние аномальные проявления природных процессов);
- внешнеполитические и внешнеэкономические (недостаточная географическая диверсификация экспортных поставок нефти и газа, ограниченность товарной номенклатуры, европейская направленность, высокая политизированность отношений в энергетической сфере, ограничения по транспортировке экспортируемых из России энергоресурсов, противодействие участию российских нефтегазовых компаний в освоении месторождений за рубежом).
Реализация указанных угроз энергетической безопасности может привести к нестабильному функционированию нефтегазового комплекса, замедлению развития экономики, обострению проблем социальной защиты населения. Не стоит забывать, что нефтегазовый комплекс России «обеспечивает вклад во внутренний валовый продукт страны около 21 %; более 2/3 общего потребления первичных энергоресурсов и 4/5 их производства, более 60 % доходов федерального бюджета и свыше 30 % консолидированного бюджета, около 40 % валютных поступлений государства. При этом оказывает поддержку смежным отраслям промышленности путем размещения заказов на оборудование (эффект мультипликатора), обеспечивает функционирование практически всех отраслей народного хозяйства, влияет на прирост ВВП, в том числе и в кризисные периоды развития российской экономики». В составе нефтяной промышленности России выделяется четыре группы предприятий: предприятия нефтедобычи; предприятия нефтепереработки; предприятия до транспортировке нефти и нефтепродуктов; предприятия, продающие нефть и нефтепродукты.
«В данной сфере экономики занят примерно 1 % от населения России, 28 крупных заводов по нефтепереработке (КПЗ) с примерной мощностью, достигающей 1 млн тонн в год, несколько нефтеперерабатывающих мини-заводов по производству масел. Общая длина магистрального нефтепровода составляет примерно 50 тысяч км., а протяженность нефтепроводов для транспортировки нефтепродуктопроводов - около 19,3 тыс. км». В нефтегазовый комплекс России также входит 10 крупных компаний, образующих отдельные кластеры. Например, «Газпром», «Лукойл», «Роснефть», «Сургутнефтегаз», «Транснефть» и «Транснефтепродукт».
С организационно-правовой точки зрения все предприятия данного вида экономической деятельности можно поделить на 4 вида: геологоразведовательные предприятия; предприятия, занимающиеся бурением всех типов скважин (от разведочных до эксплуатационных); предприятия по добычи газа и газового конденсата; предприятия, осуществляющие транспортировку газа, а также его хранение; предприятия, осуществляющие продажу газа и газового конденсата. Следовательно, с уверенностью можно утверждать, что нефтегазовый комплекс страны является базовым сектором экономики России, главным источник бюджетных доходов и валютных экспортных поступлений, а также основой ее энергетической безопасности.
В связи с этим необходимо обратиться к имеющему место конфликту интересов: наиболее полное удовлетворение фискальных потребностей государства и сохранение максимального объема прибыли нефтегазовых компаний как главного объекта налогообложения. Основные платежи нефтегазового комплекса состоят из налога на добычу полезных ископаемых, таможенных пошлин, сборов и акцизов. «Что касается налога на добычу полезных ископаемых, то в последние годы отслеживается тенденция к увеличению его бюджетообразующей функции. Так, в 2003 г. в доходах федерального бюджета от уплаты налогов на долю НДПИ приходилось 12,9 %; в 2004 - 18,9 %, в 2005 - 34,1 %, в 2006 - 36,5 %, в 2007 - 30 %, 2008 - 39 %, в 2009 - 33 %, в 2010 - 43 %, в 2011 - 42 %, в 2012 - 44 %, 2014 - 52 %, 2015 - 45 %». «Базовая ставка налогообложения по нефти, начиная с 1 января 2013 года, составляла 470 руб. за 1 тонну. С января 2014 г. ставка НДПИ в отношении нефти обезвоженной, обессоленной и стабилизированной увеличена до 493 рублей за одну тонну. С 1 июля 2014 г. введена формула для расчета ставок НДПИ в отношении газа горючего природного и газового конденсата». «С января 2015 года введен новый порядок расчет ставки НДПИ в отношении нефти, и ставка НДПИ в отношении нефти обезвоженной, обессоленной и стабилизированной составила 766 руб. за 1 т вместо ранее запланированных 530 руб. Скорректирован порядок расчета ставки НДПИ в отношении газового конденсата. С 2015 года ставка умножается еще на корректирующий коэффициент Ккм (на 2015 г. он равен 4,4)».
Исходя из динамики роста данного показателя, следует сделать вывод о том, что наблюдается прямая зависимость бюджета Российской Федерации от доходов нефтегазового комплекса. Данный факт оказывает негативное влияние на обеспечение энергетической безопасности страны. Действующий налоговый режим может привести к понижению уровня добычи, а также к общей деградации нефтегазовых НТК, которые аргументированно ссылаются на необходимость вливания дополнительных инвестиций в процедуру геологоразведки и разработки новых месторождений. За последнее десятилетие возникла тенденция, которая выражается в виде увеличения объема разведанных запасов углеводородов, который совсем не компенсирует выработку «легкой» нефти. Все это имеет место на фоне возрастания морального и физического старения основных производственных фондов, ухудшения условий добычи топливных ресурсов, увеличения удаленности новых разрабатываемых месторождений от центров потребления, что требует инвестиций для решения проблемы транспортировки добытого сырья.
Примерно 65-70 % от выручки нефтегазовых предприятий приходится на налоговые изъятия. Налоги с выручки ведущих иностранных нефтяных компаний составляют от 20 до 32 %. Проведение фискальной политики такого типа оказывает непосредственное влияние на общий объем инвестиций. Следует отметить, что несмотря на высокий инвестиционный потенциал нефтегазового комплекса количество внутренних инвестиций сдерживается искусственно.
В конфликте интересов можно выделить еще одно направление - это конфликт интересов государства и недропользователя, поскольку, с одной стороны, добывающие компании стремятся к получению прибыли как можно большей и как можно более быстрой, а с другой - государство, будучи владельцем недр, нацелено на эффективное и рациональное использование месторождений, а также на сохранение благоприятной экологической обстановки в местах добычи и переработки природных ресурсов. Чтобы достичь желаемых государством целей, необходимо ввести жесткий контроль со стороны государства над методами увеличения нефтеотдачи, определив необходимые критерии. Нефтегазовый комплекс относится к сложным производственно-экономическим системам, которые имеют трансграничный и экспортоориентированный характер. Поэтому кроме рационализации фискальной политики важными факторами увеличения эффективности деятельности нефтегазового комплекса могли бы стать и другие аспекты. Например, в части таможенного регулирования экспорта продукции нефтегазовой отрасли, поскольку из-за вывоза страна теряет объем, приблизительно равный половине добытой нефти. Каждый 4-й рубль идет в казну РФ за счет продажи углеводородов, федеральный бюджет на 41 % состоит из доходов, полученных от продажи и реализации нефтегазовой отрасли.
Указанная тенденция имеет место не одно десятилетие. Безусловно, уйти от полной зависимости от нефтегазового сектора нельзя, но диверсифицировать экспорт и изменить структуру доходов не просто реально, но и жизненно необходимо. В XXI в. роль высоких технологий все более возрастает, а роль углеводородов неизменно будет стремиться все ниже: появляются новые источники энергии, создаются все более наукоемкие материалы и технологии. На роль мировых лидеров претендуют государства не по размерам на географической карте мира и масштабу войск, а высокотехнологичные (например, Япония или Германия). Процесс переосмысления данных ценностей уже давно начат и идет в экономически лидирующих странах, Так, доходы от таможенных пошлин в федеральный бюджет США составляют всего 1 %, при том что бюджет США превышает федеральный бюджет России в 11 раз, а население США больше всего лишь в 2 раза.
Все вышеизложенное актуализирует значимость мер обеспечения энергетической безопасности, а также механизмы их реализации в нефтегазовом сегменте экономики. Для предотвращения внутренних экономических угроз необходимо:
- внесение поправок в налоговое законодательство с целью рационализировать налоговую нагрузку, а также внедрить процесс дифференциации налогообложения, учитывая объективные геологические и технико-экономические условия, которые бы определяли качество и себестоимость добываемых ресурсов;
- активизация процесса геологоразведки с целью увеличения их объемов до уровня, который был бы тождественен объему ежегодной добычи нефтегазовых ресурсов;
- финансовое стимулирование проведения фундаментального и прикладного исследования в рамках основных направлений развития передовых энергетических технологий, в том числе в нефтегазовой сфере;
- налаживание процесса производства отечественного нефтегазового оборудования путем предоставления различных преференций компаниям, которые обеспечивают развитие и внедрение отечественного оборудования;
- улучшение системы по созданию программных документов в энергетической и нефтегазовых сферах, а именно: энергетическая стратегия развития энергетики России, инвестиционные и региональные энергетические программы, отвечающие требованиям обеспечения энергетической безопасности страны.
Для предотвращения социально-политических угроз:
- поддержание законодательного и организационного национального контроля за деятельностью нефтегазовых компаний;
- разработка и проведение превентивных мероприятий по предотвращению преступлений в отношении нефтегазовых объектов повышенной опасности (АЭС, газо-, нефте- и не- |
1. |
|
фтепродуктопроводы, емкости по хранению топлива); - совершенствование системы контроля в сфере промышленной безопасности на нефтегазовых предприятиях, обеспе- |
2. |
|
чивающей снижение аварийности. Для предотвращения техногенных и природных угроз: - развитие института управления нефтегазовыми объек- |
3. |
|
тами государственного значения (магистральные нефте- и нефтепродуктопроводы) с целью обеспечения безопасности их функционирования; |
4. |
|
- разработка и внедрение экономически обоснованных нормативов по резервным запасам топлива, производственным мощностям, ремонтно-восстановительным запасам, а |
5. |
|
также нормативов по уровню диверсификации топливообеспечения важнейших объектов. Для предотвращения внешнеэкономических и внешнеполитических угроз: - расширение рынков сбыта российских энергоресурсов, |
6. |
|
услуг и оптимизации условий их реализации; - оказание по линии МИД России поддержки диверсификации экспорта энергоносителей, с целью увеличить долю |
7. |
|
энергоносителей в общей структуре экспорта; - создание позитивного климата для международного сотрудничества в сфере научно-технологических исследова- |
8. |
|
ний, а также совершенствование механизма передачи в Россию перспективных энергетических технологий. Для сохранения устойчивого функционирования нефтегазового комплекса, что должно обеспечить энергобезопас- |
9. |
|
ность, необходимо: - вовлечение в хозяйственный оборот малых нефтегазовых месторождений; - увеличение числа малых и средних предприятий, за- |
10. |
|
нятых в сфере добычи и переработки; - сокращение объема сжигания нефтяного газа путем внедрения методов рационального использования попутных продуктов; - увеличение объема геологоразведочных работ и открытие новых месторождений нефти и газа; |
11. |
|
- поддержка и защита интересов крупнейших российских нефтегазовых компаний за рубежом; - снижение риска транзита энергоресурсов в ходе меж- |
12. |
|
правительственных дипломатических переговоров; - ускоренное наращивание в структуре экспорта доли энергоресурсов высокого уровня переработки, что требует создания новых нефте и газоперерабатывающих заводов; сни- |
13. |
|
жение таможенных пошлин на вывоз продукции глубокой переработки; применения нефтегазовом комплексе новейших научно-технических достижений с целью повышения энер- |
14. |
|
гоэффективности, повышения эффективности работ на океаническом шельфе и в регионах с суровыми климатическими условиями. |
15. |
|
Таким образом, деятельность государства и крупнейших корпораций нефтегазового комплекса находятся в тесной взаимозависимости, поскольку последние являются наиболее |
16. |
|
значимыми субъектами российской экономики, как в пределах страны, так и за рубежом, и выступают залогом стабиль- |
17. |
|
ности экономической безопасности страны. Пристатейный библиографический список |
18. |
Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 4 (95) 2016
< предыдущая | следующая > |
---|