Юридическая природа и система норм права, регулирующих поставку товаров, выполнение работ
и оказание услуг для государственных и муниципальных нужд

В настоящее время не сложилось единого мнения относи­тельно юридической природы правоотношений по поставке товаров, выполнению работ и оказанию услуг для государ­ственных и муниципальных нужд. Вместе с тем, большинство исследователей используют понятие «юридическая природа» как само по себе разумеющееся, не раскрывая его содержания, что приводит к неоднозначным мнениям относительно право­вой природы норм регулирующих поставку товаров, выпол­нение работ и оказание услуг для государственных (муници­пальных) нужд.

С.С. Алексеев, под правовой природой понимает юри­дическую характеристику данного явления, выражающую его специфику, место и функции среди других правовых явлений в соответствии с его социальной природой. К.В. Карпов рас­сматривает правовую природу через такие его признаки, как понятие, основание возникновения, место в системе обязатель­ственного права, характеристику, их общие и отличительные черты, которые и определяют самостоятельное существование рассматриваемых правовых связей. В связи с этим можно со­гласиться с замечанием Н.А. Сваловой, что если любое право­вое явление обладает собственной юридической природой, то не ясно, как ее можно определить путем сравнения разнопо­рядковых правовых явлений. Поэтому следует согласиться с мнением О.А. Красавчикова, который под юридической при­родой понимает отраслевую принадлежность правообразую­щих юридических фактов и норм права, которые влекут за собой возникновение конкретных правоотношений».

С учетом сказанного, представляется необходи­мым для определения от­раслевой принадлежности правового массива, регули­рующих поставку товаров (выполнение работ, оказа­ния услуг) для государствен­ных и муниципальных нужд, с позиций предмета и метода рассмотреть характер общественных отношений, которые ре­гулируются данными нормами, и выяснить к какой отрасли права они относятся.

По мнению Е.П. Чорновола именно предмет, метод и принципы правового регулирования должны быть положе­ны в основу выделения такого правового образования как кон­трактное право в качестве субинститута гражданского права. Безусловно достаточное количество норм права, регулирую­щих поставку товаров (выполнение работ и оказание услуг) для государственных и муниципальных нужд, по своему со­держанию являются гражданско-правовыми. Однако, нельзя игнорировать и публично-правовой массив норм, регулирую­щих контрактные отношения. Поэтому в данном конкретном случае возникает тесная взаимодействие частноправовых и публично-правовых начал, обусловленное характером данных отношений и целями правового регулирования. Как было подмечено Б.Б. Черепахиным, «применение к определенным жизненным отношениям того или иного способа регулиро­вания зависит не только от содержания этих отношений, но также и от целого ряда других условий, которые, все вместе взятые, заставляют законодателя избрать для данных отноше­ний именно такой, а не иной способ их построения и регули­рования».

Поэтому представляется несостоятельной позиция Е.П. Чорновола о существовании гражданско-правового субинсти­тута контрактного права, так как невозможно представить в данной сфере правового регулирования обособленного граж­данско-правового образования без органического сочетания с публично-правовыми предписаниями. Думается, что данное противоречие не смог устранить и сам Е.П. Чорновол, фор­мулируя дефиницию контрактной системы: «Контрактная си­стема России - это совокупность взаимообусловленных и свя­занных между собой различной отраслевой принадлежности правоотношений частного и публичного порядка, функцио­нирующих на федеральном, региональных и муниципальных уровнях, возникающих в силу совершения их участниками, в том числе с использованием единой информационной систе­мы, предусмотренных нормами контрактного права действий по планированию, определению поставщика (подрядчика, ис­полнителя), осуществлению, мониторингу, аудиту и контро­лю в сфере закупок товаров, работ и услуг для обеспечения го­сударственных и муниципальных нужд». Представляется, что в сферу гражданского права не могут входить следующие вы­шеуказанные действия, в частности, по контролю в сфере заку­пок товаров, работ и услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд. Поэтому нельзя вести речь о контракт­ном праве как субинституте гражданского права. Правовым выражением взаимодействия частноправовых и публично­правовых норм служит появление комплексных отраслей законодательства, в том числе и контрактного.

Объединение правовых норм различных по своей юри­дической природе для регулирования тех или иных сфер жизнедеятельности позволило ряду ученых говорить о суще­ствовании вторичных комплексных правовых образованиях в системе права. Представляется, что нельзя согласиться с подобным мнением, поскольку система права «на иных ос­нованиях, кроме единства предмета и метода, строиться не может в отличие от систематики правовых норм, осуществи­мой при помощи самых разнообразных критериев, вплоть до расположения правовых норм в алфавитном порядке». Со­образно этому «одна и та же норма не может одновременно регулировать два различных вида общественных отношений или заключать в себе два различных метода правового регули­рования. Именно поэтому одна и та же норма не может быть одновременно включена в две различные отрасли права». На самом деле так называемые «комплексные правовые образова­ния» являются комплексными законодательными массивами, сгруппированными законодателем для регулирования разно­родных, но функционально взаимосвязанных общественных отношений.

Сходных позиций придерживается и В.Ю.Пантелеев, который исходя из общих теоретических представлений о системно-структурных характеристиках российского права, выделяет комплексные межотраслевые институты, которые являются одной из форм взаимодействия разных отраслей права и способны при определенных условиях перерастать в новые комплексные отрасли права. При этом он исходит из понимания института права как структурного подразделения системы права, представляющего собой совокупность одно­родных правовых норм, являющихся либо не являющихся элементом конкретной отрасли права, связанных между собой единством предмета и метода регулирования, содержащих ос­новополагающие политико-правовые конструкции (принци­пы, понятия и др.).

Безусловно, законодательство о контрактной системе по­ставок товаров, выполнению работ и оказанию услуг для госу­дарственных и муниципальных нужд также следует признать комплексным. Однако не может быть и речи о выделении в системе права какой-нибудь комплексной «отрасли контракт­ного права» либо комплексного правового института.

Нормы права, регулирующие поставку товаров, выпол­нение работ и оказание услуг для государственных и муници­пальных нужд, находят свое внешнее выражение в различных источниках права. Высшую ступень в иерархии нормативно­правовых актов занимает Конституция РФ¹⁶, имеющая выс­шую юридическую силу, прямое действие и верховенство на всей территории Российской Федерации. Хотя Конституция РФ не содержит каких-либо положений, прямо относящихся к государственным закупкам, существует некоторое число по­ложений, которые могут иметь отношение к предмету, вклю­чая те, которые посвящены единству экономического про­странства, обязанности государства действовать на основании законности и общественных интересов, право на обращение с заявлениями, протестами и жалобами на решения и действия (или бездействие) органов государственной власти и долж­ностных лиц, а также контролю со стороны Совета Федерации и Государственной Думы за исполнением бюджета. Важны­ми конституционными положениями являются положения о поддержке конкуренции и недопущении экономической деятельности, направленной на монополизацию и недобросо­вестную конкуренцию (ч. 1 ст. 8, ч. 2 ст. 34), которые должны учитываться при взаимодействии публичных образований с поставщиками товаров для государственных нужд.

Специальным нормативно-правовым актом в рассматри­ваемой сфере отношений является федеральный закон от 5 апреля 2013 года № 44-ФЗ «О контрактной системе в сфере за­купок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» (далее - Закон о контрактной систе­ме). В соответствии со ст. 2 Закона о контрактной системе осно­ву законодательства РФ о размещении заказов на поставки то­варов, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд составляют Гражданский кодекс Российской Федерации и Бюджетный кодекс Российской Федерации - основных зако­нодательных актах в соответствующих сферах регулирования.

Гражданский кодекс Российской Федерации (далее - ГК РФ) определяет основные начала гражданских правоотноше­ний: юридическое равенство участников данных отношений, неприкосновенность собственности, свобода договора, прин­цип недопустимости произвольного вмешательства кого-либо в частные дела, необходимости беспрепятственного и добросо­вестного осуществления гражданских прав, обеспечения вос­становления нарушенных прав и их судебной защиты, а также свободного перемещения товаров, услуг и финансовых средств на всей территории Российской Федерации (ст. 1 ГК РФ).

Ряд норм части второй ГК РФ прямо предусматривают существование законодательства о контрактной системе по­ставок товаров (выполнения работ, оказания услуг) для госу­дарственных и муниципальных нужд. Так, регулируя постав­ку товаров для государственных нужд, ГК РФ прямо указывает на заказ как основание для заключения государственного кон­тракта на поставку товаров (п.1 ст. 527 ГК РФ), на том же ос­новании должны заключаться государственные контракты на проведение подрядных работ для государственных нужд (ст. 765 ГК РФ). К закону о подрядах для государственных нужд в части, не урегулированной ГК РФ, отсылает ст. 768 ГК РФ. В свою очередь, к указной ст. 768 ГК РФ отсылает ст. 778 ГК РФ, посвященная правовому регулированию государственных контрактов на выполнение научно-исследовательских работ, опытно-конструкторских и технологических работ для госу­дарственных нужд.

Бюджетный кодекс РФ (далее - БК РФ) также регулиру­ет отношения поставок товаров (выполнения работ, оказания услуг) для государственных и муниципальных нужд. В частно­сти, ст. 72 БК РФ закрепляет осуществление закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных (муниципаль­ных) нужд. В ст. 73 БК РФ ведется речь о реестре закупок. Так­же регулирование рассматриваемых отношений осуществля­ется в контексте и других статей БК РФ.

В то же время, не совсем ясен вопрос относительно со­отношения Закона о контрактной системе с ГК РФ и БК РФ. В частности, ст. 2 Закона о контрактной системе определяет, что законодательство Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок основывается на положениях ГК РФ и БК РФ. Отсюда следует сделать вывод, что законодательство Российской Федерации о контрактной системе должно соот­ветствовать ГК РФ и БК РФ. Вместе с тем, на самом деле это правило не всегда соблюдается, что свидетельствует о неэф­фективности механизма межведомственного согласования принимаемых на федеральном уровне нормативных актов. Это, в свою очередь, приводит к коллизиям норм права, что вызывает проблемы при применении норм права, регулирую­щих отношения поставки (выполнения работ, оказания услуг) для государственных и муниципальных нужд.

Для решения вопроса о приоритете норм ГК РФ или норм специальных законов необходимо определить соот­ношение двух интересов: развитие отношений поставок (вы­полнения работ, оказания услуг) для государственных и муни­ципальных нужд на рыночных принципах и необходимость защиты «публичного (общественного) интереса». Возможно ли существование рынка государственных закупок в рамках административного законодательства? Как показала теория и практика развития экономики, построение рынка на прин­ципах власти-подчинения невозможно. В то же время защита публичного интереса в рамках гражданского обязательства может быть эффективна, в частности, путем установления ме­ханизма взаимодействия административного акта (федераль­ной (региональной) целевой программы) и государственного контракта.

В связи с этим, трудно согласиться с мнением тех уче­ных, которые предлагают изменить редакцию ч. 2 п. 2 ст. 525 ГК РФ с целью установления приоритета специальных норм соответствующих законодательных актов над Существующая судебная практика также отрицательно относится к главен­ству специального законодательства над ГК РФ. В частности, в Постановлении Президиума ВАС РФ от 25.10.2011 N 9382/11 суд посчитал, что в правовом регулировании контрактных от­ношений приоритет остается за нормами ГК РФ.

Часть 1 ст. 2 Закона о контрактной системе определят, что законодательство о контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и му­ниципальных нужд состоит из настоящего Федерального зако­на и других федеральных законов, регулирующих указанные отношения. Нормы права, содержащиеся в других федераль­ных законах и регулирующие указанные отношения, должны соответствовать Закону о контрактной системе.

Перечень иных, помимо Закона о контрактной системе, законодательных актов федерального уровня, регулирующих государственные закупки, очень велик, хотя во многих случаях содержат отсылочные нормы к Закону о контрактной системе. Также немаловажно, что ч. 1 ст. 2 Закона о контрактной систе­ме устанавливается его приоритет над другими федеральными законами, принимаемыми по вопросам контрактной системы закупок. Из данного правила имеется одно изъятие, предус­мотренное ч. 3 ст. 1 Закона о контрактной системе: особенно­сти регулирования отношений закупок товаров для государ­ственных (муниципальных) нужд, в случаях, предусмотренных Законом о контрактной системе, могут быть установлены от­дельными федеральными законами. Речь идет о Федеральном законе от 29.12.2012 № 275-ФЗ «О государственном оборонном заказе» и Федеральном законе от 29.12.1994 № 79-ФЗ «О госу­дарственном материальном резерве». Исключение сделано в связи с большой важностью данных вопросов не только для те­кущей деятельности государства, но и сохранения его целост­ности, обеспечения безопасности страны.

В соответствии с ч. 2 ст. 2 Закона о контрактной системе, в случаях, предусмотренных законодательством Российской Федерации о контрактной системе в сфере закупок, Прези­дент Российской Федерации, Правительство Российской Фе­дерации, федеральные органы исполнительной власти, Го­сударственная корпорация по атомной энергии «Росатом», Государственная корпорация по космической деятельности «Роскосмос» вправе принимать нормативные правовые акты, регулирующие отношения в сфере закупок для государствен­ных нужд. Исходя из названия и содержания нормы ч. 1 ст. 2 Закона о контрактной системе понятие законодательство ис­пользуется в строгом его понимании, то есть как совокупность только законодательных актов, причем, федерального уровня. Таким образом, нормативные правовые акты Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации актами законодательства Российской Федерации о контракт­ной системе в сфере закупок не являются. Согласно ч. 2 ст. 2 указанные нормативные правовые акты не должны противо­речить законодательству о контрактной системе в сфере заку­пок, в первую очередь, Закону о контрактной системе. В случае противоречия между указом Президента РФ или Постановле­нием Правительства РФ и актом законодательства о размеще­нии заказов подлежит применению данный законодательный акт.

Подытоживая сказанное следует отметить, что система законодательства в сфере поставок товаров, выполнении работ и оказания услуг для государственных и муниципальных нужд далека от совершенства. Несмотря на то, что с 1 января 2014 года вступил в силу новый Закон о контрактной системе, кото­рый был направлен на устранение существующих коллизий, приходится констатировать, что существующие нормативно­правовые акты в рассматриваемой сфере зачастую противо­речат друг другу, и не соответствуют правилам юридической техники. В связи с этим, представляется разумным принятие единого федерального закона о государственных и муници­пальных контрактах. Указанный закон должен включать в себя общую часть, содержащую общие положения о контрактной системе поставок товаров (выполнении работ, оказании услуг) для государственных и муниципальных нужд, и особенную часть, содержащую особенности правового регулирования от­дельных видов государственных и муниципальных контрактов (поставка для нужд обороны, поставка материальных ценно­стей в государственный резерв и др.).

Гражданское право