Роль местной власти в сохранении и развитии локальных сельских сообществ: региональный опыт
ПОЛИТИКА И ПРАВО Салахутдинова Р. Р., Нечипоренко О. В., Миннигулова Д. Б., Курманов А. С. В статье раскрывается проблематика реализации муниципальной реформы в сельской местности регионов России (на примере Республики Башкортостан) в контексте модернизации политической системы российского общества. Особое внимание уделяется оценке роли органов местного самоуправления в сохранении локальных сельских сообществ и выявлению основных особенностей складывающихся здесь моделей взаимодействия власти и бизнеса. |
Одной из стратегических задач внутренней политики России, государства, занимающего 14-е место по уровню плотности населения (8,4 человек на кв. км), выступает задача сохранения и развития российского села. Речь идет о территории, где проживает 36,2 млн граждан. Важную роль в развитии ситуации на селе сыграла реформа местного самоуправления, повлекшая реорганизацию всех сфер жизнедеятельности сельских сообществ. Согласно статьям 14, 15 Главы 3 ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06 октября 2003 г. № 131-ФЗ к вопросам местного значения муниципальных районов и поселений отнесен ряд вопросов, непосредственно связанных с обеспечением жизнедеятельности населения. Решение этих вопросов должно финансироваться преимущественно за счет собственных ресурсов, к которым относятся, прежде всего, собственные доходы, доля которых в настоящее время в бюджетах большинства сельских поселений незначительна. Несоответствие имеющихся финансовых ресурсов и возможностей их пополнения объему определяемых действующим законодательством задач предопределяет целесообразность исследования вопросов: как сельское население оценивает результаты реформ в вышеназванной сфере в целом и деятельность органов власти в решении вопросов сохранения и развития села в частности?
Учитывая тот факт, что в зависимости от природных, географических, этнических, социально-экономических условий жизнедеятельность сельских локальных сообществ может существенно отличаться, в настоящей статье мы остановимся на изучении их особенностей применительно к двум районам Республики Башкортостан (РБ). Эмпирический материал о параметрах развития сельских сообществ был собран в ходе экспедиционных работ 2014 г. Ареалом исследования выступили Мишкинский (МР) и Чишминский районы (ЧР) РБ. Для сбора эмпирических материалов в ходе экспедиции применялись следующие методы: 1) массовый опрос населения обследованных сел и поселков; 2) стандартизованный экспертный опрос представителей органов власти, управленческого звена и местной элиты; 3) выборочное неформализованное интервьюирование экспертов; 4) паспортизация обследованных сел; 5) сбор документов официальных органов власти (статсправки, планы, программы развития и т.д.). В 2014 г. был обследован 41 населенный пункт, в том числе 21 населенный пункт в Мишкинском и 19 - в Чишминском районе. Общий размер выборки массового опроса составил 800 человек, по 400 респондентов в каждом районе. Статистическая погрешность по каждому району не превышает 5,1 %.
В ходе исследования была осуществлен анализ экспертной оценки эффективности различных политических институтов. Ожидаемо, что наиболее эффективной эксперты считают работу Президента РФ (51 % Чишминский; 36 % Мишкинский), а наименее эффективной - работу Общественной палаты. Эффективность работы местных органов власти отметило большее количество экспертов, чем эффективность Государственной Думы или Правительства РФ. Характерно, что эффективность всех без исключения политических институтов экспертами Чишминского района оценивается выше, чем экспертами Мишкинского района. Речь идет о том, что эксперты пригородных и более крупных районов демонстрируют большую лояльность политической системе в целом.
Результаты исследования в населенных пунктах Мишкин- ского и Чишминского районов Республики Башкортостан позволяют говорить о том, что органы местного самоуправления играют важную роль при решении проблем развития социальной сферы села. Исследования показали постепенное изменение статуса местной власти в жизни локального социума в направлении его большей легитимизации и увеличение степени ее поддержки сельским населением.
Модернизация организационной основы местной власти позволила сделать этот вид управления более «приближенным» к гражданам благодаря повсеместному введению поселенческих органов местного самоуправления (МСУ), а также их выборному характеру. Подавляющее большинство населения в обоих районах считает, что местные органы власти должны избираться населением.
В Чишминском районе значительна доля тех, кто считает, что органы местного самоуправления должны иметь не выборный, а назначаемый характер, таких 21 %, в то время как в Мишкинском районе всего 6 %. Как показывают исследования, проводимые нами в течение последних 10 лет в России, подоб-
Таблица 1. Способствовала ли реформа местного самоуправления решению проблем села, экспертная оценка, %
|
Мишкинский район |
Чишминский район |
Да, реформа способствует решению основных проблем |
9 |
11 |
Нет, реформа лишь усугубила проблемы |
21 |
24 |
Реформа никак не повлияла на социально-экономическое положение села |
33 |
20 |
Затрудняюсь ответить |
33 |
44 |
ные различия в целом вписываются в систему различий, существующих между пригородными и удаленными районами: пригодные населенные пункты по целому ряду демографических и социально-экономических показателей являются более успешными, для них характерна большая численность населения, более высокий уровень жизни, более высокий в денежном эквиваленте бюджет сельских поселений - все эти факторы обуславливают увеличение сложности системы управления такими районами и актуализируют проблему компетентности руководителей, занимающих выборные должности. Одним из следствий такой ситуации является как раз увеличение числа сторонников назначаемого способа формирования органов местного самоуправления.
Еще одним показателем, иллюстрирующим различия между пригородными и удаленными районами, является различие в степени информированности населения о деятельности местных органов власти (речь идет и о поселковых, и о районных администрациях). Тенденция такова, что в пригородных районах субъективная оценка населением своей информированности оказывается более низкой, чем этот же показатель в удаленных районах. Так, в Чишмин- ском районе недостаточно информированными себя считают 58 % респондентов, а в Мишкинском - 45%. Внутри районов также существует дифференциация по субъективной оценке информированности населения о работе местных органов власти: чем крупнее населенный пункт, тем больший процент населения ощущает ее недостаточность и, наоборот, чем меньше и удаленнее сельское поселение, тем более информированным (в субъективном плане) чувствует себя население.
Отношение к прошедшей реформе местного самоуправления остается крайне противоречивым даже среди экспертов. Стоит отметить, что около 60 % экспертов в обоих районах либо затруднились с ответом на этот вопрос, либо полагают, что реформа системы местного самоуправления не оказала значительного влияния на положение дел в селе и на работу местных органов власти. Лишь 10 % экспертов в обоих районах указали, что реформа способствовала решению основных проблем села. Доля тех, кто видит негативные последствия реформы, составила 21 %. Таким образом, среди экспертов не сформировалось единого мнения по поводу оценки социально-экономических последствий реформы МСУ.
В ходе реформы произошло неизбежное усложнение системы взаимодействий и связей как вертикального (между поселенческими и районными администрациями), так и горизонтального типа (между органами МСУ). Введение двухуровневой системы местного самоуправления оставило без ответа целый круг вопросов, касающихся взаимодействия между двумя этими уровнями.
Оценка экспертами влияния реформы местного самоуправления на деятельность властей различного уровня выявила значительную районную дифференциацию. Треть экспертов Мишкинского района указали, что реформа усложнила решение вопросов местного значения и для районных, и для поселковых администраций, и менее 10 % указали, что решать вопросы местного значения стало легче. В Чишминском районе эксперты продемонстрировали диаметрально противоположные оценки: чуть более 10 % экспертов указали, что решение вопросов местного значения осложнилось для обоих уровней власти, 33 % экспертов указали, что для районной администрации решать вопросы местного значения стало легче, и 18 % отметили, что легче стало решать вопросы и на поселковом уровне власти.
На фоне недовольства общей ситуацией в деревне работа местных администраций оценивается в целом положительно. Население осознает тот факт, что положение дел в конкретной деревне находится в тесной зависимости от действий сельской, районной и областной администрации. Но в качестве основного фактора, оказывающего влияние на ситуацию в деревне, по мнению самих сельчан, выступает деятельность районной администрации, на что указали 64 % в Мишкинском и 53 % в Чишминском районе. Именно этот уровень власти, по мнению экспертов, определяет ситуацию в населенных пунктах обследованных районов.
Сравнительная оценка уровня доверия населения различным уровням власти зафиксировала высокий уровень доверия и главам районных, и главам сельских администраций, о доверии им заявили от 60 до 80 % экспертов. Значимость того или иного уровня власти не всегда коррелирует с доверием главам администраций различного уровня. Так, в Мишкинском районе значимость поселкового уровня власти отметили 24 %, в то же время о доверии главе сельской администрации заявили 73 % опрошенных.
Исследование показало, что эффект от муниципальной реформы серьезно снизили такие факторы, как противоречивость законодательства и слабая разработанность нормативной базы, неурегулированные имущественные отношения между органами, регионами и муниципалитетами, слабость финансовой базы органов МСУ, проистекающая из особенностей налоговой политики и «депрессивного» характера развития российской глубинки, особенно сельских районов страны.
По мнению самих экспертов, сегодня эффективность работы администрации можно оценить как среднюю, что отметили более 50 % экспертов в каждом из районов. Лишь незначительная часть экспертов отметила высокую эффективность работы администрации.
Оценивая характер взаимоотношений органов местной власти с бизнес- структурами, мы выявили тот факт, что характер взаимоотношений может быть разным. В Чишминском районе в большинстве случаев отношения между властью и бизнесом в их поселениях складываются «на равных» (это отметили 38 % экспертов). Также достаточно частыми являются случаи, когда власть сама зависит от поддержки местных предприятий (это отметили 29 % экспертов). В Мишкинском районе половина экспертов указали, что местная власть зависит от поддержки местных предприятий. Таким образом, разные условия в районах формируют и различный климат для выстраивания системы взаимоотношений «бизнес-власть».
Оценивая мотивацию местных властей при взаимодействии с бизнесом, эксперты Чишминского района отмечают, что основная цель - это, во-первых, создание условий для развития бизнеса и привлечения новых инвестиций (47 %) и, во- вторых, создание условий для решения социально-экономических проблем и развития села (40 %). В Мишкинском районе 39 % экспертов считают, что это создание условий для решения проблем села, но 27 % экспертов считают, что местные власти
Рис.1. От кого в большей степени зависит положение дел в конкретном селе, эксперты
просто выполняют распоряжения вышестоящих органов власти в интересах сохранения собственных должностей.
Таким образом, очевидно, что социально-экономическое развитие каждого конкретного населенного пункта зависит, в конечном счете, от складывающейся модели взаимодействия местной власти и бизнеса (в первую очередь, крупных сельскохозяйственных предприятий, функционирующих на территории муниципальных образований). Эти отношения носят преимущественно неформальный характер и возникают вне предписанных законом рамок действия субъектов и имеют скорее социальную, а не экономическую подоплеку.
Как показали исследования, в условиях, когда местные предприятия оказываются экономически слабы и переживают кризис, «рейтинг доверия» к ним со стороны местных жителей понижается и, как следствие, растет «рейтинг доверия» к местной власти. Вопрос взаимодействия власти и бизнеса особенно важен, поскольку их сотрудничество в решении вопросов социального характера является одним из наиболее важных факторов положительной социально-экономической динамики развития сельских сообществ.
Следует констатировать, что процесс интеграции с бизнес-структурами первоначально имеет стихийный характер, это взаимодействие ориентировано на решение самых насущных проблем поселка. Впоследствии такие отношения «взаимопомощи» становятся постоянными, но сохраняют свой неформальный характер и зачастую не попадают под законодательное регулирование.
Проведенное исследование позволяет следующим образом охарактеризовать роль местного самоуправления в жизни сельских локальных сообществ. Местное самоуправление сегодня, и районное, и поселковое, это реальный политический институт, обладающий достаточными полномочиями, в котором население видит инструмент решения местных проблем. Можно говорить о том, что сегодня местные администрации в достаточной степени легитимны. На фоне недовольства общей ситуацией в деревне работа местных администраций оценивается в целом положительно. Население осознает тот факт, что положение дел в конкретной деревне находится в тесной зависимости от действий сельской, районной и областной администрации. Но в качестве основного фактора, оказывающего влияние на ситуацию в деревне, по мнению самих сельчан, выступает деятельность районной администрации, на что указали 64 % в Мишкинском и 53 % в Чишминском районе. Именно этот уровень власти, по мнению экспертов, определяет ситуацию в населенных пунктах обследованных районов.
В то же время и «простое» сельское население, и эксперты осознают, что основным фактором, определяющим дальнейшее стабильное и устойчивое развитие сельских территорий в целом, оказывается государственная поддержка села, позволяющая разработать и реализовать комплексный системный подход к развитию села и сгладить перекосы в аграрной политике на уровне регионов.
Проблемы в реализации местного самоуправления на «низовом» уровне, то есть уровне сельских поселений связаны, во-первых, с традиционными установками и стереотипами населения, а также с недостаточно укорененной пока гражданской демократической культурой участия в принятии решений; а во-вторых, с несовершенством законодательной базы местного самоуправления. Все эти факторы являются причиной развития неформальных практик в развитии местного самоуправления. Активные процессы интеграции, в основе которых лежат неформальные взаимодействия органов местного самоуправления с бизнес-структурами, функционирующими на территории их муниципалитетов, представляют собой фактически «подгонку», приспособление к изменениям в институциональной и социально-экономических сферах, а корректировка и развитие модели социального партнерства, сложившейся в сельских поселениях, представляет собой приоритетную задачу исследователей и органов управления.
Общая оценка населением работы органов местного самоуправления в первую очередь определяется уровнем социально-экономического развития конкретных поселений и качеством предоставления муниципальных услуг, относящихся к функциям и полномочиям местного самоуправления. Наибольший уровень поддержки идеи местного самоуправления зафиксирован в селах, на территории которых сельхозпредприятия не просто существуют, но и активно взаимодействуют с местными администрациями. Модель социальной политики, сложившаяся в подобных муниципальных образованиях, наиболее полно соответствует «идеальной» форме организации социальной политики в сельских районах современной России и может быть названа «симбиотической». Сущность этой модели заключается в тесном взаимодействии сельских администраций и представителей бизнеса, которые, как правило, представляют собой реформированное коллективное хозяйство, функционирующее на территории муниципальных образований.
Таким образом, исследование реальных моделей самоуправления, сложившихся в результате муниципальной реформы, показало, что формирующиеся муниципальные модели имеют характер синтезного образования, совмещающего комплекс формальных инновационных норм, механизмы решения вопросов местного значения в рамках существующих традиций управления (общероссийских, региональных, локальных) и элементы, сформировавшиеся в ходе адаптации унифицированных правил под специфику конкретных условий.
< предыдущая | следующая > |
---|