Система мер по предупреждению злоупотреблений должностными полномочиями
АДМИНИСТРАТИВНОЕ ПРАВО Ибрагимова Х.А. Статья посвящена необходимости выработки системы мер по профилактике и предупреждению злоупотреблений должностными полномочиями с привлечением широкого круга слоев населения, средств и способов, имеющихся в обществе. |
Проблемы, связанные с преступностью лиц, облеченных властью и, в частности, борьбой с ней интересовали еще древних философов. Аристотель считал, что борьба с должностными преступлениями - необходимое условие обеспечения государственной стабильности: «Самое главное при всяком государственном строе - это посредством законов и остального распорядка устроить дело так, чтобы должностным лицам невозможно было наживаться. «Только те государственные устройства, которые имеют в виду общую пользу, являются, согласно со строгой справедливостью, правильными». Отклонения же от справедливости в государственном строе он считал главной причиной крушения государств. «Правонарушения прокрадываются в государственную жизнь незаметно, подобно тому, как небольшой расход, часто повторяясь, ведет к потере больших состояний».
Под предупреждением преступности следует понимать предохранение людей, общества, государства от преступлений. В криминологической литературе под «предупреждением преступности» понимают многоуровневую систему мер и их субъектов, направленных: а) на выявление и устранение либо ослабление и нейтрализацию причин преступности, отдельных ее видов, а также способствующих им условий; б) на выявление и устранение ситуаций на определенных территориях и в определенной среде, непосредственно мотивирующих или провоцирующих совершение преступлений; в) на выявление в структуре населения групп повышенного криминального риска и снижение этого риска; г) на выявление лиц, поведение которых указывает на реальную возможность совершения преступлений, и оказание на них сдерживающего и корректирующего воздействия, а в случае необходимости - и на их ближайшее окружение.
В криминологии считается незыблемым тезис об определяющем, базисном характере подсистемы общесоциального предупреждения в ряду всех мер упреждающего противодействия преступности. Общесоциальное предупреждение осуществляется через всю совокупность крупномасштабных мероприятий, обеспечивающих прогрессивное развитие общества, отношения людей в экономической, политической, духовной, семейно-бытовой и других сферах. Эти мероприятия преследуют гораздо более широкие цели, но как бы «попутно» ограничивают поле для его возникновения.
Признание того, что преступность является уже прямой и очень серьезной угрозой национальной безопасности, актуализирует значение и роль данного вида предупредительной деятельности. Более того, по мнению А. И. Алексеева, в нынешней российской действительности проявляются дополнительные (в принципе не новые, но основательно забытые) возможности противостояния преступности на общесоциальном уровне, например, связанные с позитивными сторонами рыночных преобразований или нравственными ценностями религиозных конфессий.
По мнению В. В. Караваева, эффективным средством предупреждения преступлений является система предварительного анализа и прогнозирования таких правонарушений. «Это позволяет выявить имеющиеся проблемы при осуществлении должностных полномочий, недостатки служащих, предпосылки злоупотреблений служебным положением».
Среди общих мер борьбы можно выделить необходимость создания системы действенного контроля за доходами граждан, препятствующей их незаконному обогащению. Следует отметить, что шаги в этом направлении законодателем были сделаны, однако в систему действенного контроля не вошли.
Так, в 1992 г. был обнародован Указ Президента Российской Федерации «О борьбе с коррупцией в системе государственной службы». Однако он оказался одним из самых игнорируемых. Его нормы, запрещающие чиновникам заниматься предпринимательской деятельностью, не выполняются до сих пор. Понятно, что возможность безбоязненно совмещать государственную службу с коммерческой деятельностью — это не только широко открытая дверь для массовых злоупотреблений, но и особый стимул для занятия государственной должности исключительно с целью незаконного обогащения. Кроме того, нормы, обязывающие чиновников представлять декларацию о доходах и имуществе, начали реализовываться только через пять лет, после выхода дополнительного Указа 1997 г., отдельные положения которого не выдерживают никакой критики.
Серьезной преградой в рамках исполнительной системы для злоупотреблений могло бы стать:
• повышение прозрачности в планах, решениях и действиях властей. Интересно, что в проекте «Выводов и рекомендаций по совершенствованию предупреждения коррупции и борьбы с ней», который был выработан на международной научно-практической конференции «Коррупция: политические, экономические, организационные и правовые проблемы» в одном из тезисов указывалось, что нарушение установленного порядка открытости принятия должностными лицами решения должно рассматриваться в качестве коррупционного деяния. Целью данного тезиса, по мнению разработчиков, должно было стать налаживание общественного контроля за властью. Представляется правильным положение, согласно которому возможность населения получать информацию должна обеспечиваться законодательно предусмотренной обязанностью властей предоставлять эту информацию и санкциями за нарушений этих обязанностей;
• введение персональной ответственности должностных лиц в сфере распоряжения средствами и имуществом;
• избавление от внебюджетных фондов, осуществляющих выплаты чиновникам. Бюджетное недофинансирование органов исполнительной власти заставляет их создавать внебюджетные фонды, пополняемые за счет отчислений, связанных, как правило, с выполнением ведомством своих функций — платежей, штрафов и т.п. Внебюджетные фонды контролируются гораздо слабее, что может рождать злоупотребления. Общеизвестно, во многом злоупотребления должностными полномочиями становятся следствием мизерности заработной платы государственных служащих, и их задержек. Нередко заработная плата должностных лиц оказывается настолько низкой, что последние вынуждены существовать за чертой бедности. В этой связи в рамках реформы государственной службы необходимо, прежде всего, подумать о существенном увеличении денежного содержания государственных служащих (что особенно важно для низшего и среднего звеньев). На законодательном уровне в этом направлении размеры индексации ставок заработной платы работников бюджетной сферы необходимо определять не только в зависимости от темпов роста потребительских цен, но и с учетом динамики заработной платы во внебюджетном секторе экономики.
В Сингапуре, успешно реализовавшем антикоррупционную программу, постепенное повышение заработной платы началось задолго до начала экономического процветания страны в условиях крайне распространенной коррупции.
Серьезной мерой в борьбе с должностными преступлениями может стать выработка мер по борьбе с так называемыми «неприкасаемыми» должностными лицами. Для бескомпромиссной борьбы с коррупцией государственных должностных лиц категории «А» необходимо создать специальное учреждение (независимую комиссию или реально независимого прокурора) с особой процедурой назначения и снятия его руководителей. Руководство независимой структуры должно быть надежно защищено в течение срока пребывания в должности. Увольнение его должно происходить не по решению органа власти, а в соответствии с установленной законом процедурой. О реальных достижениях в борьбе с преступностью высокопоставленных должностных лиц свидетельствует опыт многих стран (независимый прокурор в США, независимая комиссия в Гонконге — ныне провинция КНР — Сянган, в Сингапуре, Малайзии, Тайване и др.).
Еще великие просветители XVIII в. Монтескье и Беккариа отмечали, что предупреждение преступности должно осуществляться прежде всего в русле улучшения нравов. Потому мы считаем, что одним из основных направлений в борьбе с должностными преступлениями должно стать укоренение этических традиций. Многие страны, например, шли по пути внедрения Этического кодекса государственного служащего. Потому-то, наверное, «борьба с госчиновничеством — любимое занятие американцев» и далее, «американский чиновник обставлен со всех сторон строгими законами и правилами поведения, в которых декларация о доходах занимает далеко не самое главное место. В любом случае он, как любой налогоплательщик, должен без утайки объявить налоговой службе обо всех своих финансах. Иначе он может совершить один из самых тяжелых грехов в Америке — уклонение от уплаты налогов, что, естественно, включает в себя и занижение. Еще Линдон Джонсон три десятка лет назад подписал указ о том, что даже «видимость» нарушения федеральными сотрудниками этических норм, не говоря уже о законе, является достаточным основанием для «оргвыводов»».
В этой связи интересен пример Японии, где накоплен некоторый положительный опыт противодействия этим негативным тенденциям. Наиболее примечательным среди мер противодействия известному социальному феномену можно считать этический кодекс полицейского. При составлении этого кодекса были учтены национальные традиции. Самураи (японские рыцари), их понятия о чести и беззаветное служение родине вызывают уважение и даже преклонение практически всех японцев. Самурайский кодекс чести «Бусидо» был положен в основу кодекса чести японского полицейского. Таким образом, японский опыт показал, что идеологические меры могут эффективно противодействовать преступности чиновников.
Очевидно, что принятие Этического кодекса государственных служащих могло бы способствовать формированию здоровой моральной обстановке на государственной службе и в Российской Федерации. Предложения такого рода уже звучали с высоких трибун. Так, в проекте Выводов и рекомендаций по совершенствованию предупреждения коррупции и борьбы с ней упомянутой конференции отмечалось, что вместо Федерального закона «Об основах государственной службы РФ» (1995), который распространяется только на обслуживающий персонал (государственные должности категорий «Б» и «В») и указов Президента РФ по аналогичным вопросам, которые практически не выполняются, необходимо предусмотреть разработку Федерального кодекса поведения и этических правил государственных служащих, их прав и обязанностей. Некоторые ученые предлагают даже кодексу чести придать нормативный характер. Об этом же говорится с самых высоких трибун. Еще на принятой резолюции 40/34 Генеральной ассамблеи ООН от 29 ноября 1985 г. была принята Декларация основных принципов правосудия для жертв преступлений и злоупотребления власти, в которой среди прочего отмечалось, что государствам следует принимать усилия «по содействию соблюдения кодексов поведения и этических норм, в частности международных стандартов, государственными служащими, включая сотрудников правоохранительных органов, исправительных учреждений, медицинский персонал, работников системы социального обеспечения и военнослужащих, а также персонал экономических предприятий».
Далее следует признать заслуживающими внимания предложение некоторых авторов внедрить в систему государственной службы систему тестирования лиц, поступающих на государственную службу. В статье А. Ваксяна «Есть противопоказания для занятия должности» читаем следующее: «Если мы не хотим столкнуться с ситуацией, когда в высокие кресла «пожизненно» заберутся «злые психопаты» или лица с невысоким интеллектом, или те, кому «показано» трудиться лишь художественным редактором (тут автор статьи имеет в виду себя), пора изменить официальное отношение к процессу и результатам тестирования. Настало время, возможно, хотя бы в порядке эксперимента, узаконить систему тестирования в процессе отбора кандидатов, и не только в судьи». Автор данной статьи предлагает внедрить, таким образом, систему тестирования на службу по следующим параметрам: на интеллект; психологический тест; тест на личность; тест на склонности. Представляется, что такого рода тесты позволили бы иметь более или менее четкое представление о принимаемых на службу лицах с тем, чтобы воспрепятствовать проникновению на должности лиц, склонных к отклоняющемуся поведению. Мы согласны с мнением Г. А. Сатарова и М. И. Левина, которые считают, что успешная борьба с преступностью должностных лиц может быть достигнута за счет поддержки институтов гражданского общества. Мы также считаем, что демократические начала предупреждения преступности должны проявляться в широком участии в профилактической деятельности как общественных и религиозных организаций, так и населения в целом; во включении в систему предупредительной деятельности мер по выработке солидарной позиции общественного мнения и т.д. По нашему мнению, победить коррупцию можно только с привлечением институтов гражданского общества, поскольку именно оно более всего заинтересовано в такой победе, и это тем более важно в условиях серьезного отчуждения власти от общества.
Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 10 (89) 2015
< предыдущая | следующая > |
---|