Перспективные задачи развития водного права

ЭКОЛОГИЧЕСКОЕ ПРАВО СиваковД.О. В статье рассматриваются непростые задачи прогрессивного развития водного права России, стран Европейского союза, США и Канады. Многие идеи эколого-правовой науки не превратились еще в положения действующего права, другие вошли лишь отчасти. Пока отечественным водным правоотношениям еще не удалось придать ту направленность, которая обеспечила бы значительное снижение водоемкости ВВП.

Российскому водному законодательству и смежным от­раслям законодательства еще предстоит развиваться, чтобы решить такие экологически значимые задачи, как снижение колоссальной водоемкости ВВП, внедрение ресурсосберегаю­щих технологий в области водного хозяйства.

В Водном кодексе Российской Федерации (далее - ВК РФ) от 3 июня 2006г. № 74-ФЗ (и вообще в водном законодатель­стве) за редким исключением нет гибкого, дифференцирован­ного подхода, как к разнообразным водным объектам, так и к водопользователям, различным по характеру своей деятель­ности.

Прежде всего, необходимо закрепить в водном законо­дательстве четкое и ясное определение понятий различных видов водных объектов. Только путем продуманной классифи­кации водных объектов на основе гидрологических условий, их экономического и экологического значения может сложиться действенный правовой режим использования и охраны рек и ручьев, озер и водохранилищ, каналов, прудов и обводненных карьеров, а также болот. В частности, в целях четкого опреде­ления круга водных объектов, на которые допускается частная собственность, необходимо легальное определение понятий прудов и обводненных карьеров. Такая мера обеспечит одно­значное толкование положений закона, снизит коррупцион­ные риски в связи с желанием приватизировать малые озера или запруженные малые реки под видом прудов.

В процессе дифференциации правового режима ис­пользования и охраны водных объектов (составляют во всей совокупности водный фонд) должна быть также учтена необхо­димость особого управления эксплуатацией таких природно­антропогенных объектов, как водохранилища и их каскады. Названные водоемы находятся в государственной собственно­сти, имеют массу пользователей с разными и даже противо­положными интересами, но при этом лишены целостной си­стемы управления. Требуется последовательное обсуждение вопросов согласования интересов разных водопользователей, предотвращения возможных злоупотреблений со стороны владельцев напорных гидротехнических сооружений, а также формирование системы платежей хозяйствующих субъектов при функционировании водохранилищ. Богатый зарубеж­ный опыт (США, ЮАР) предусматривает различные субъек­ты управления эксплуатацией водохранилищ и их каскадов: территориальные государственные органы, госкомпании, а также кооперативы, обеспечивающие сельскохозяйственное водопользование.

Требуют повышенной правовой охраны уязвимые воды Российской Арктики. В других приарктических государствах законы и нередко подзаконные акты помимо общих требо­ваний по защите морской среды от вредного воздействия предусматривают применительно к арктическим водам еще и специальные требования. Таков закон Канады «О предот­вращении загрязнения вод Арктики» 1970г. с последующими изменениями⁴⁴. Канадский законодатель предусматривает ле­гальный термин арктических вод, четко определяет границы акватории арктических вод, устанавливает ограничения на хозяйственную деятельность в водах этой категории. В связи с высокими экологическими рисками в Российской Арктике целесообразно определить в Федеральном законе от 31.07.1998 № 155-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» понятие арктических вод, по возможности указать их пространствен­ные границы, а также установить ограничения и запреты по определенным видам хозяйственной деятельности.

Для водных правоотношений России характерна недоста­точная реализация бассейновых принципов, что осложняет привлечение всех заинтересованных сторон к управлению от­ечественным водным хозяйством. В рамках Водной стратегии России на период до 2020г. (утв. распоряжением Правитель­ства Российской Федерации от 27 августа 2009г. №1235-р) во многих бассейновых округах были созданы бассейновые советы, но их работа еще не достаточно налажена. В связи с этим ин­тересен опыт регулирования водных отношений в зарубежных странах (Франция, Испания, Нидерланды), в которых бассейно­вые советы нередко принимают управленческие решения.

По ранее действующему водному законодательству феде­ральными и региональными органами власти подписывались бассейновые соглашения. К 2003г. в России было заключено и эф­фективно исполнялось около 20 соглашений, а затем они были необоснованно упразднены. Зарубежный (США и Канада) и краткий отечественный опыт бассейновых соглашений по­зволяет продуманно и конструктивно решать многие острые вопросы водохозяйственного комплекса, включая работу ка­скадов водохранилищ, обслуживающих несколько субъектов Российской Федерации. Поэтому институт бассейновых со­глашений, гармонично сочетающийся с бассейновыми советами, следовало бы восстановить в положениях водного законо­дательства.

Бассейновые методы полезны и при решении вопросов оптимизации (сокращения, ограничения, или, напротив, увели­чения) гидротехнического регулирования рек и связанных с ними водоемов. Интересно, что крупные реки Европы (Рейн, Луара) регулируются современными гидротехническими сооружени­ями, а старинные плотины начали разбирать. В действующем водном законодательстве и законодательстве о безопасности гидротехнических сооружений оказались нерешенными «боль­ные» вопросы реконструкции, перепрофилирования и ликви­дации разных по назначению гидротехнических сооружений, многие из которых остались без собственника или с неэффек­тивным собственником. Как представляется, активное примене­ние предусмотренных в законодательстве механизмов государ­ственно-частного партнерства (концессионные соглашения) по­зволяет решить наболевшие задачи ремонта и реконструкции, а в ряде случаев - и демонтажа этих сооружений.

Согласно действующему ВК РФ, значение договоров водополь­зования укрепилось, а между сторонами договоров - водопользо­вателями и уполномоченными органами государственной вла­сти - закрепилось равноправие. Названные органы уже не могут «своей властью», как это было до 2007г., прекратить право лица на пользование водным объектом. Однако платежи физических и юридических лиц, предусмотренные договорами водополь­зования, обезличиваются в бюджетной системе государства и «не работают» на экологическое благополучие объектов госу­дарственной собственности. Как представляется ряду авторов, в ближайшем будущем доходы от использования дефицитного ресурса пресной воды должны хотя бы в значительной мере пе­рераспределяться на изучение, сохранение и восстановление во­дных объектов. Плата за использование водного объекта должна, по нашему представлению, служить обязательным источником финансирования мер охраны и восстановления водного фонда. Последнее достигается посредством очистки дна, нейтрализации донных отложений и закрепления берегов водных объектов (осо­бенно это актуально для водохранилищ и каналов).

Крайне неполно, с коррупциогенными пробелами в ст. 19 ВК РФ регулируется передача прав и обязанностей по договору водопользования от одного лица к другому лицу. Законодатель упоминает о том, что данная передача будет осуществляться в соответствии с гражданским законодательством. Однако условия этой сделки (плата, объем передаваемых прав и обязанностей, права и обязанности третьих лиц) не раскрываются. Пробел в правовом регулировании названных отношений может вызвать потерю государством контроля за использованием и состоянием того или иного «переуступленного» водоема, водотока. Поскольку договор водопользования заключается на основании аукциона, то передача прав по этому договору другому лицу способствует обходу требований ВК РФ о проведении аукциона, в конечном итоге возможно ограничение конкуренции, кумов­ство и коррупция. Очевидно, требуются дополнения в ВК РФ и постановление Правительства РФ, детально регулирующее отношения сторон в случае передачи прав и обязанностей по договору водопользования. Было бы наиболее полезно для водного хозяйства обеспечить применение норм о поднайме (субаренде). Это дает возможность создать схему отношений между старшими и младшими водопользователями, обеспечить расчеты между ними за водообустройство. У государства- собственника водного фонда хронически не хватает денег на обустройство и уход за водными объектами, а «старший» водопользователь, отвечающий за водохранилище, сможет сделать свои частные вложения и затем получать экономический эффект в виде платы с младших водопользователей.

В развитии водных правоотношений в зарубежных стра­нах играют позитивную роль ассоциации водопользователей. Ассоциации создаются по инициативе хозяйствующих субъ­ектов, заинтересованных в развитии водного хозяйства. Для го­сударств Евросоюза это привычная форма самоорганизации участников водных правоотношений, что вполне соответству­ет укоренившимся и практически непрерывным традициям. Так, например, в ФРГ, в земле Рейн-Норт-Вестфален, вот уже около века работают речные ассоциации Рурвербанд и Эмшергеноссеншафт, отвечающие за отдельные части (подбас- сейны) бассейна реки Рейн. Успешно работают ассоциации водопользователей во Франции.

В странах СНГ устоявшиеся традиции объединений водо­пользователей характерны для зон орошаемого земледелия (включая маловодный Крым). Согласно статьям 96-102 Водного кодекса Республики Казахстан 2003г. весьма подробно регла­ментируется статус гидромелиоративного кондоминиума, необ­ходимого для хозяйственного использования водных объектов и водохозяйственных сооружений. В Таджикистане действует специальный закон «Об ассоциации водопользователей» от 15 ноября 2006г. №243. В свою очередь, в Федеральном за­коне Российской Федерации «О мелиорации земель» от 10 января1996 г. № 4-ФЗ лишь самым общим образом пред­усматривается привлечение или создание специализированных организаций в области мелиорации. Они необходимы для того, чтобы мелиоративные системы не оставались без содержания и ремонта. При всей своей немногословности данные нормы федерального закона создают подспорье для дальнейшего нормотворчества (прежде всего, регионального).

Мониторинг и государственный учет вод в нашей стране в той или иной форме ведется еще с XIX века. Однако высокое качество мониторинга отечественного водного фонда и его учета в госу­дарственном водном реестре в настоящее время не достигнуто. Значительная часть данных, включая паспорта малых рек, оказа­лась утраченной. Поскольку постоянное наблюдение и последо­вательный учет малых водотоков и водоемов не обеспечены на качественном уровне, то возникает опасность для противоправ­ных действий по хищническому использованию или уничтоже­нию «незамеченных» государством водных объектов.

Таким образом, проблемы в области правового регулирова­ния водных отношений могут быть обусловлены как неудовлетво­рительным выполнением положений водного законодательства, так и дефектами самого водного законодательства. Поэтому и решаться данные проблемы могут как посредством правотворче­ства (в том числе, на региональном и муниципальном уровнях), так и посредством налаживания безотказного механизма право­применения. В процессе развития водного законодательства и совершенствования механизмов его реализации важную роль может сыграть действующая в нашей стране система обществен­ных палат и советов, научная общественность, включая РАН.

Государственные доктрины, основы, концепции, про­граммы и планы предусматривают справедливые положения по обеспечению каждого гражданина чистой питьевой водой. Но это возможно лишь при внедрении малоотходных или безотходных технологий в нашей стране, стоимость которых высока для хозяйствующих субъектов. Рассчитывать на наказательную функцию права без поощрительной (налоговые, таможенные и кредитные льготы) нельзя. Направленность го­сударственно-правого воздействия должна обеспечивать такое положение, что бы охранять природу было выгодной.

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 6 (85) 2015