Последние двадцать лет учение о коллизиях в праве динамично развивается, периодически пополняясь многочисленными специальными исследованиями особенностей возникновения и проявления коллизий в разных отраслях права, а также коллизий в отдельных видах юридической деятельности. Представителями юридической науки осмыслены природа и виды коллизий в конституционном, уголовном, гражданском, трудовом праве, а также в других отраслях права, исследованы коллизии в правоприменительной деятельности, предпринимаются попытки изучения межотраслевых коллизий в праве. В целом, анализируя современную юридическую литературу по рассматриваемой научной проблематике, можно констатировать высокую степень теоретической разработанности проблемы коллизионности в праве.
В науке экологического права проблема противоречивости правового регулирования охраны окружающей среды также изучается, однако объектом исследования чаще всего становятся не онтологические свойства правовых коллизий, а их влияние на качественное состояние эколого-правовой материи. Так, косвенно проблема противоречивости предписаний норм экологического права была затронута в трудах С.А. Боголюбова, в частности, при исследовании особенностей правотворческой деятельности в сфере охраны окружающей среды, М.И. Васильевой - при рассмотрении вопроса о соотношении публичных и частных интересов в экологическом праве. Кроме того, проблема противоречивости в экологическом праве освещалась в работах М.М. Бринчука, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик, И.А. Игнатьевой, И.О. Красновой, В.В. Петрова, Т.В. Петровой, других представителей эколого-правовой науки при исследовании общих проблем развития экологического права и законодательства России.
Подавляющим большинством правоведов-экологов феномен коллизий в праве используется в традиционном его общетеоретическом понимании как явления, присущего системе позитивного (объективного) права. В частности, Б.В. Ерофеев характеризует коллизии в правовом регулировании как различного рода разночтения между нормативными актами, относя при этом к коллизиям и пробелы в законодательстве. В свою очередь, И.А. Игнатьева в своей работе «Экологическое законодательство России и проблемы его развития» определяет юридические коллизии как противоречия между правовыми нормами и нормативными правовыми актами в целом.
Следует отметить, что в науке экологического права предпринимаются попытки рассмотреть данный правовой феномен и в более широком содержательном контексте. Так, М.И. Васильева, исследовав в своей монографии «Публичные интересы в экологическом праве» очень близкую к природе коллизий категорию экологического интереса, справедливо отмечает, что квалифицировать коллизии только как нарушения конкретных норм объективного права, регулирующих условия и требования к природопользованию и хозяйственной деятельности, недостаточно, необходимо учитывать и противоречия между экологическими интересами.
Развивая дальше мысль о возможности существования притязания на соблюдение экологического интереса, можно поддержать идею о существовании конституционного права на экологический конфликт, которое реализуется путем выдвижения определенных требований осуществлять то или иное экологическое поведение, воздерживаться от него либо претерпевать меры восстановительного или иного принудительного характера, включая меры правовой ответственности. Речь, прежде всего, идет о притязаниях субъектов экологического права на благоприятную окружающую среду, получивших свое формальное закрепление в нормах Конституции Российской Федерации (статья 42).
Эколого-правовые конфликты как форма наиболее острого проявления коллизий в экологическом праве могут возникать между гражданами России, наделенными конституционным правом на благоприятную окружающую среду, и субъектами хозяйственной и иной деятельности, загрязняющей окружающую среду, реализующими право на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статья 34 Конституции Российской Федерации). Обязательность соблюдения природоохранных нормативов, внесения платы за негативное воздействие на окружающую среду, проведения оценки воздействия на окружающую среду при принятии решений об осуществлении хозяйственной и иной деятельности, проведения превентивных природоохранных мероприятий заставляет субъектов экономической деятельности внедрять финансовообременительные технологии, снижающие негативное воздействие на окружающую среду, проводить активную природоохранную политику либо вообще отказываться от осуществления экономической деятельности, последствия воздействия которой непредсказуемы для окружающей среды, могут привести к деградации естественных экологических систем, истощению природных ресурсов и иным негативным изменениям окружающей среды.
С позиции охраны окружающей среды и защиты права каждого на благоприятную окружающую среду ограничение юридических возможностей человека в экономической сфере является оправданным, но с точки зрения реализации свободы предпринимательской деятельности жесткие природоохранные требования, безусловно, могут рассматриваться в качестве ограничений осуществления такой деятельности, способствуя тем самым возникновению конфликтных ситуаций.
Исследовав общеюридическую литературу по научной проблематике правовых коллизий, следует отметить, что в части определения сущности противоречий в праве позиции ученых далеко неоднозначны: одни рассматривают коллизию как несоответствие, расхождение, противоречие, несогласованность между нормативными правовыми актами, нормами права, отдельными правовыми предписаниями, другие определяют ее через отношение между правовыми нормами, правовыми предписаниями, выступающее в форме различия или противоречия, третьи - как универсальное явление, отражающее дефекты любой стороны правовой действительности. Единство взглядов можно обнаружить лишь в вопросе о природе коллизий в объективном праве (юридических коллизий), которые по общему признанию возникают тогда, когда одно фактическое обстоятельство подпадает под регулирование двух и более правовых норм, устанавливающих неодинаковые по своему содержанию юридические предписания.
Анализ существующих представлений о природе правовых коллизий позволяет также сделать вывод о том, что определяющим в понятии коллизии в праве является указание на степень столкновения (различие (несогласованность), противоречие (конфликт)) норм права, нормативных правовых актов, субъективных юридических прав, правотворческих идей, правовых позиций и т.д. Не вдаваясь в дискуссию по данному вопросу, отметим, что, на наш взгляд, наиболее точным будет определение сущности правовых коллизий через категорию «противоречие», так как все остальные категории определяют лишь ступени развития противоречия. То есть термин «противоречие» характеризует и все ступени развития противоречия, и высшую его ступень - собственно себя.
Обобщая существующие в современной юридической науке позиции в определении сущности феномена коллизий в праве вообще, а также точки зрения по данной проблематике представителей эколого-правовой науки, сформулируем два ключевых подхода к пониманию коллизий в экологическом праве.
Первый - узконормативный подход - предполагает рассмотрение коллизий только как явления, свойственного экологическому праву как позитивному образованию. Сами коллизии в этом случае следует определять как противоречия, существующие между двумя и более эколого-правовыми нормами, направленными на регулирование одних и тех же общественных отношений в сфере охраны окружающей среды. В этом смысле термины «коллизии в экологическом праве» и «коллизии в экологическом законодательстве» следует рассматривать как тождественные, поскольку коллизии в экологическом праве будут одновременно выступать и коллизиями в экологическом законодательстве.
Более широкий взгляд на правовую природу коллизий в экологическом праве позволяет рассматривать их как противоречия, нередко переходящие в открытые правовые конфликты между участниками экологических правоотношений, проявляющиеся не только столкновением эколого-правовых норм, но и противостоянием эколого-правовых взглядов, позиций, интересов (субъектов правотворческой и правоприменительной деятельности, а также других участников экологических отношений). При таком понимании коллизии в экологическом законодательстве будут выступать только одним из видов коллизий в экологическом праве. Последние, в свою очередь, будут включать в себя еще и коллизии, возникающие в процессе правотворчества в сфере охраны окружающей среды, коллизии, возникающие в ходе реализации эколого-правовых норм, коллизии в экологическом правосознании. Кроме того, к коллизиям в экологическом праве в этом случае будут относиться и противоречия, возникающие между экологоправовыми явлениями и явлениями общественной жизни (например, коллизии между эколого-правовыми нормами и регулируемыми ими фактическими экологическими отношениями). При широком понимании сущности феномена эколого-правовых коллизий тождественными следует рассматривать термины «коллизии в экологическом праве» и «коллизии правового регулирования охраны окружающей среды».
Предложенные два подхода к пониманию коллизий в экологическом праве в равной степени могут быть использованы исследователями, все зависит от объема изучения вопросов данной проблематики. Узконормативный подход к пониманию противоречий в экологическом праве позволяет сосредоточить научное внимание на исследовании особенностей предписаний норм экологического права, проблем механизма их реализации, предопределяющих появление коллизий. Благодаря широкому пониманию противоречий в экологическом праве, мы можем получить представление о различных формах проявления коллизий в экологическом праве, не ограничиваясь исследованием коллизий в системе экологического права и формализующем его законодательстве, определить особенности экологического правопонимания, отражающем правовые взгляды общества на проблемы совместной коэволюции человечества и природы. Полагаем, что такой подход позволяет существенно обогатить понимание феномена коллизий в экологическом праве, способствуя не только выявлению природы коллизий в экологическом праве, но и позволяя увидеть истинные причины их возникновения.
Рассматривая коллизии в экологическом праве в самом широком понимании их сущности, можно выделить два основных признака, характеризующих данное явление:
1) Коллизия в экологическом праве выступает в форме противоречия, при этом степень столкновения интересов противоречащих сторон может быть различной: от простого юридического несоответствия до серьезного эколого-правового конфликта.
2) Коллизия в экологическом праве возникает:
- при наличии одного фактического обстоятельства, подпадающего под регулирование двух и более правовых норм, направленных на регулирование одних и тех же экологических отношений (это могут быть как противоречия между нормами экологического права, так и противоречия между экологоправовыми нормами и нормами других отраслей права);
- при столкновении эколого-правовых взглядов, позиций, интересов субъектов правотворческой и правоприменительной деятельности, а также других участников экологических отношений;
- при несоответствии содержания эколого-правовых явлений и внеправовых явлений общественной жизни.
Исследуя феномен коллизий в экологическом праве, нельзя не согласиться с мнением Ю.А. Тихомирова о том, что было бы упрощением оценивать коллизии только как сугубо негативные явления, поскольку «коллизии нередко несут в себе и положительный заряд». Так, нередко юридическая коллизия является свидетельством естественных противоречий, нормального развития и функционирования государственноправовых институтов, «выражает справедливое притязание на новый правовой порядок или охрану конституционного строя, и тогда законное противостояние произволу, незаконным актам и действиям».
Соглашаются с точкой зрения Ю.А. Тихомирова и В.К. Бабаев, который указывает на положительное значение коллизий для развития системы права и видит его в том, что коллизия является формой выражения справедливого притязания на новый правопорядок или сохранение общественного строя и в данном случае такое законное противостояние произволу, нарушению законности, конституционных прав и свобод является одним из способов сохранения и охраны конституционного правопорядка. Коллизии в экологическом праве в этом аспекте могут быть представлены нами как форма справедливого притязания на новый экологический правопорядок.
Подтверждает все вышесказанное и позиция И.А. Алениной по изучаемому вопросу, которая глубоко исследовав коллизии в трудовом праве, пришла к выводу о том, что коллизии могут выполнять как минимум две позитивные функции: информативную и непосредственно регулятивную, что однако не исключает возможности отнесения их дефектам правового регулирования.
В плоскости экологического права информативная функция выражается в воздействии существующих материальных и формальных коллизий в экологическом праве на сознание субъектов правотворчества и правореализации путем их информирования о необходимости внесения изменений и дополнений в действующее экологическое законодательство, обеспечения единства практики применения эколого-право- вых норм, активизации эколого-правовой науки и т.д.
Постоянно существуя в эколого-правовой материи, коллизии служат своего рода информационными маяками, указывающими на несовершенства правового регулирования охраны окружающей среды, на ошибки в выборе правовых методов воздействия на поведение участников экологических отношений, тем самым заставляя субъектов правотворческого и правоприменительного процесса совершенствовать механизм правового регулирования охраны окружающей среды. То есть позитивная направленность коллизий в экологическом праве обусловлена прежде всего тем, что они выступают неким двигателем прогресса в развитии экологического права. Действительно, из закона единства и борьбы противоположностей известно, что всем явлениям и процессам свойственны внутренние противоречия, благодаря существованию которых противоположности постоянно находятся в борьбе, которая как раз и задает импульсы к поступательному развитию. Экологическое право как многокомпонентное образование (система экологического права, система экологического законодательства, система экологических правоотношений и т.д.) динамично развивается, в том числе и благодаря существующим противоречиям между нормами экологического права, правоприменительными актами в сфере охраны окружающей среды, социальными экологическими интересами, притязаниями на новый экологический правопорядок. Обозначенные противоречия, безусловно, находят свое отражение в экологическом праве, которому приходится отвечать на новые экологические вызовы, постоянной модернизацией инструментария правового регулирования, совершенствованием содержания эколого-правовых норм и практики их применения.
Кроме того, коллизии в экологическом праве служат своеобразным показателем, характеризующим качественное состояние его системы. Так, увеличение количества юридических противоречий в экологическом праве свидетельствует о несогласованности правового регулирования в данной отрасли права, о неэффективности проводимых в государстве экологических реформ. И наоборот, уменьшение их количества будет свидетельствовать о том, что экологическое право - это высокоорганизованная система, которая содержит эффективные способы предотвращения и разрешения коллизий.
Что же касается регулятивной функции коллизий, которая, по мнению И.А. Алениной, заключается в применении отдельных видов коллизий (к примеру, между общими и специальными нормами) в качестве приема правового воздействия, для дифференциации правового регулирования неоднородных общественных отношений, то здесь следует обратить внимание на то, что сами коллизии вряд ли могут выступать своего рода приемом правового регулирования, поскольку непосредственно в упорядочении общественных отношений не участвуют. Полагаем, что коллизии в данном случае являются лишь неотъемлемой характеристикой отдельных приемов правового воздействия (запретов, дозволений и др.) в силу своего перманентного присутствия в системе права. Регуляторами же общественных отношений могут выступать коллизионные нормы права, которые, устраняя коллизию в праве, определяют правовую норму (группу правовых норм), применимую к тем или другим общественным отношениям. В экологическом праве роль коллизионных норм выполняют, например, предписания статьи 2 Федерального закона 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды», закрепляющие условия применения к регулированию отношений, возникающих в области охраны окружающей среды, норм других отраслей системы российского права.
Отрицательное воздействие противоречий в экологическом праве проявляется прежде всего в нарушении единства и согласованности образующих его элементов, вследствие чего снижается потенциал экологического права как социального регулятора. Возникая в эколого-правовых явлениях, коллизии запутывают участников экологических отношений, побуждая их совершать правовые ошибки.
Наибольший негативный заряд несут в себе коллизии, существующие в системе эколого-правовых норм, поскольку коллизии в других компонентах экологического права часто производны от противоречий между нормами экологического права. Так, пораженные коллизиями нормы экологического права приводят к дисбалансу в регулировании экологических правоотношений, разрушают единство практики применения эколого-правовых норм. Отмеченное можно проиллюстрировать следующим примером.
Продолжительный период времени в экологическом праве России существовала коллизия между нормами, закрепленными в статьях 34 и 37 Федерального закона от 31 июля 1998 г. № 155 - ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», нивелирующая их действие. С одной стороны, пункт 2 статьи 37 указанного Закона устанавливал прямой запрет на захоронение отходов и других материалов во внутренних морских водах и в территориальном море, но, с другой стороны, пункт 3 статьи 34 этого же Закона признавал объектами государственной экологической экспертизы документы и (или) документацию, имеющие отношение к захоронению отходов и других материалов во внутренних морских водах и в территориальном море.
Опираясь на положения пункта 3 статьи 34 Федерального закона «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации», субъекты хозяйственной и иной деятельности, связанной с захоронением отходов и других материалов во внутренних морских водах и в территориальном море, разрабатывали соответствующую проектную документацию, в которой рассматривались различные варианты захоронения материалов в море, и направляли ее на государственную экологическую экспертизу.
Следует отметить, что результаты государственной экологической экспертизы даже применительно к одним и тем же видам хозяйственной и иной деятельности (в частности, деятельности, связанной с захоронением донных грунтов в море) были не одинаковы - в одних случаях экспертной комиссией выносились отрицательные заключения (например, отрицательное заключение на проект ремонтных дноуглубительных работ акваторий портов «Темрюк» и «Кавказ» Таманского филиала ФГУП «Росморпорт» (Приказ Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 15 марта 2012 г. № 95), в других - положительные (например, положительное заключение на проект строительства объектов морского порта в районе пос. Сабетта на полуострове Ямал, включая сооружение судоходного подходного канала в Обской губе (Приказ Федеральной службы по надзору в сфере природопользования от 28 марта 2012 г. № 122)).
Контент-анализ положительных заключений государственной экологической экспертизы по проектам, предусматривающим захоронение донных грунтов в море, вынесенных за период 2012 г. - начало 2013 г., показывает, что все они были приняты по причине того, что в проектах захоронение даже больших объемов донных грунтов формально маскировалось их временным размещением в море с последующим изъятием и использованием для строительства в течение 6 месяцев. Несмотря на всю нереальность предлагаемого проектировщиками варианта реализации намечаемой деятельности положительные заключения экспертных комиссий утверждались федеральным органом исполнительной власти в области экологической экспертизы, что фактически нивелировало действие запрета на захоронение отходов и других материалов во внутренних морских водах и в территориальном море.
Еще один отрицательный результат существования коллизий в экологическом праве - нарушение полноты и качества правового регулирования общественных отношений, складывающихся в сфере охраны окружающей среды. В современных условиях отчетливо выявляется неполнота правового регулирования экологических отношений в части определения объектов государственной экологической экспертизы, обусловленная в том числе и противоречиями эколого-правовых норм.
Так, общественные отношения, складывающиеся в области организации и проведения государственной экологической экспертизы, регламентируются Федеральным законом от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ «Об экологической экспертизе», принимаемыми в соответствии с ним законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, а также законами и иными нормативными правовыми актами субъектов Российской Федерации.
В соответствии со статьями 11 и 12 указанного Федерального закона государственной экологической экспертизе подлежат конкретные объекты государственной экологической экспертизы (документация и материалы), в числе которых проекты нормативно-технических и инструктивно-методических документов в области охраны окружающей среды; проекты федеральных (региональных) целевых программ, предусматривающих строительство и эксплуатацию объектов хозяйственной деятельности, оказывающих воздействие на окружающую среду; материалы обоснования лицензий на осуществление отдельных видов деятельности, которые оказывают негативное воздействие на окружающую среду; проекты технической документации на новые технику, технологию, использование которых может оказать воздействие на окружающую среду, а также технической документации на новые вещества, которые могут поступать в природную среду; материалы комплексного экологического обследования участков территорий, обосновывающие придание этим территориям правового статуса особо охраняемых природных территорий.
Перечень объектов, подлежащих государственной экологической экспертизе, сформулирован в Федеральном законе «Об экологической экспертизе» исчерпывающим образом, что позволяет сделать вывод о недопустимости отнесения к объектам государственной экологической экспертизы документации и материалов, не обозначенных в статьях 11 и 12 данного Федерального закона. Вместе с тем анализ действующего федерального законодательства показывает, что в отдельных законодательных актах содержатся правовые нормы, расширяющие перечни объектов государственной экологической экспертизы федерального и регионального уровня, установленные Федеральным законом «Об экологической экспертизе». Таков, в частности, Федеральный закон от 19 июля 1997 г. № 109-ФЗ «О безопасном обращении с пестицидами и агрохимикатами», который в статье 10 указывает на обязательность проведения государственной экологической экспертизы пестицидов и агрохимикатов, прямо не признаваемых Федеральным законом «Об экологической экспертизе» объектами государственной экологической экспертизы.
На практике содержащиеся в законодательстве противоречия приводят к неоднозначному пониманию субъектами хозяйственной и иной деятельности, а также субъектами правоприменительной деятельности того, что именно является объектом государственной экологической экспертизы - сами пестициды и агрохимикаты, их техническая документация либо только техническая документация на пестициды и агрохимикаты с новыми действующими веществами. На наш взгляд, из всех перечисленных в статьях 11 и 12 Федерального закона «Об экологической экспертизе» объектов государственной экологической экспертизы к документации на пестициды и агрхимикаты (в случае если речь идет о пестицидах и агрохимикатах с новыми действующими веществами) можно применить только названные в подпункте 5 статьи 11 проекты технической документации на новые вещества, которые могут поступать в природную среду.
Вышеприведенные примеры показывают, что коллизии в экологическом праве не только разрушают единство и целостность правового регулирования охраны окружающей среды, но и создают благоприятную почву для противоправных деяний должностных лиц, для нарушения экологических прав граждан, ущемления экономических интересов субъектов хозяйственной и иной деятельности. Коллизионность экологического права также способствует появлению такой извращенной формы правосознания как эколого-правовой нигилизм - не видя результатов действия экологического права в решении поставленных перед ним задач, люди перестают верить в его регулятивные способности, начинают искать внеправовые способы удовлетворения своих экологических интересов.
Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 5 (84) 2015
< предыдущая | следующая > |
---|