Развитие национального трудового права является постоянным процессом и, несмотря на наличие определенных элементов системы отрасли права, формирующихся на базе существующих общественных отношений, требует критического отношения к каждому правовому институту. Правовое регулирование должно быть не избыточным, но достаточным для решения конкретных правовых задач, - целесообразность существования любого правового института должна оцениваться максимально объективно и независимо от того, насколько он является устоявшимся в системе национального трудового права. Одним из важных институтов российского трудового права является локальное правовое регулирование.
Определение будущего локального правового регулирования как национального правового института в отечественном трудовом праве возможно после ответа на два вопроса:
1) Каким образом задачи, стоящие перед локальным правовым регулированием, решаются в других национальных правовых системах?
2) Могут ли схожие задачи выполняться иными правовыми институтами в рамках существующей системы российского трудового права, решаться при помощи иных правовых средств?
Ответу на поставленные вопросы предшествует определение функционального назначения локального правового регулирования социально-трудовых отношений. Сущность локального регулирования выражена в его функциях - основных направлениях воздействия на локальные социально-трудовые отношения, определяемые целями и задачами трудового права. Цели трудового права на локальном уровне можно определить следующим образом:
1) Обеспечение устойчивого социально-экономического развития государства, общества и отдельных индивидов через формирование и реализацию системы правил функционирования субъектов хозяйственной деятельности, трудовых коллективов, отдельных работников, иных локальных субъектов в сфере коллективного организованного производства материальных и нематериальных благ;2) Формирование у каждого работодателя такой системы управления трудом, при которой достигается максимально возможная эффективность хозяйственной деятельности при сохранении здоровья и трудоспособности, соблюдении прав и законных интересов работников;
3) Обеспечение эффективной защиты прав и законных интересов работников и работодателя.
Функции локального регулирования многообразны. Сразу оговоримся, что функции индивидуального регулирования здесь рассматриваться не будут, только функции локального нормативного регулирования, к которым относятся: формирование и поддержание локального правопорядка; регулирование вопросов, прямо отнесенных к компетенции субъектов локального нормотворчества и не регулируемых централизованно; конкретизация норм, установленных централизованно; повышение уровня прав и гарантий работников по сравнению с источниками трудового права большей юридической силы; обеспечение развития правового регулирования социально-трудовых отношений в условиях рыночного общества при обеспечении социальных гарантий; опережающее регулирование на локальном уровне; установление льгот и преимуществ, не имеющих непосредственной связи с трудовыми отношениями; перераспределение «регулятивной нагрузки» между нормативными правовыми, локальными нормативными и индивидуальными актами.
Выполнение функций локального правового регулирования осуществляется при помощи механизма локального правового регулирования в целом и отдельных его элементов. Среди них наиболее значимыми правовыми средствами являются коллективный договор и локальные нормативные акты работодателя, а также трудовой договор как базовые отраслевое правовое средство и акт реализации права.
Прежде, чем перейти к рассмотрению места локального правового регулирования в системе трудового права и права России в целом, представляется правильным рассмотреть указанный институт в зарубежных правовых системах.
Кодекс законов о труде Украины напрямую не определяет локальный нормативный акт работодателя и коллективные договоры в качестве источника трудового права, хотя коллективному договору посвящена Глава II и признается возможность регулировать на локальном уровне значительное количество вопросов. Например, согласно ч. 2 ст. 3 особенности труда членов кооперативов и их объединений, коллективных сельскохозяйственных предприятий, фермерских хозяйств, работников предприятий с иностранными инвестициями определяются, в том числе, и их уставами, а ст. 9-1 предоставляет организациям право за счет собственных средств как устанавливать дополнительные по сравнению с законодательством трудовые и социально-бытовые льготы для работников, так и материально поощрять работников медицинских, детских, культурно-просветительных, учебных и спортивных заведений, организаций общественного питания и организаций, обслуживающих трудовой коллектив и не входящих в его состав. Как представляется, использоваться для этого могут как коллективный договор, так и локальный нормативный акт работодателя. Глава 4 КЗОТ, например, называет в качестве локальных нормативных актов работодателя правила внутреннего трудового распорядка и графики сменности. Фактически закреплен приоритет коллективного договора над локальными нормативными актами работодателя. Так, формы и системы оплаты труда, нормы труда, расценки, тарифные сетки, ставки, схемы должностных окладов, условия введения и размеры надбавок, доплат, премий, вознаграждений и других поощрительных, компенсационных и гарантийных выплат устанавливаются предприятиями, учреждениями, организациями самостоятельно в коллективном договоре и только при отсутствии коллективного договора - локальным нормативным актом работодателя, принятым по согласованию с выборным органом первичной профсоюзной организации (профсоюзным представителем), представляющей интересы большинства работников, а в случае его отсутствия - с другим уполномоченным на представительство трудовым коллективом органом (ст. 97). Принцип совместного принятия работодателем и первичной профсоюзной организацией решений по введению, пересмотру и изменению норм труда, рабочего времени и времени отдыха, графикам сменности и предоставления отпусков, введению суммированного учета рабочего времени, проведению сверхурочных работ, работ в выходные дни и т.п., социального развития предприятия, улучшения условий труда, материально-бытового, медицинского обслуживания работников закреплен в ст. 247 КЗОТ.
Более близкий к российскому просматривается подход в Трудовом кодексе Республики Беларусь. Коллективные договоры и иные локальные нормативные правовые акты обозначены в качестве источника трудового права в ст. 7 ТК. В свою очередь, под локальными нормативными правовыми актами понимаются «коллективные договоры, соглашения, правила внутреннего трудового распорядка и иные, принятые в установленном порядке, нормативные акты, регулирующие трудовые и связанные с ними отношения у конкретного нанимателя» (ст. 1). Установлено ограничение на ухудшение положения работников по сравнению с законодательством о труде, хотя работодатель имеет право на позитивную дифференциацию и установление дополнительных трудовых и иных гарантий. Ст. 55 определено, что наниматели осуществляют свои обязанности в соответствующих случаях по согласованию или с участием профсоюзов, в том числе при принятии локальных нормативных правовых актов, затрагивающих трудовые и социально-экономические права работников. Локальные нормативные правовые акты - правовое средство в институтах оплаты труда, дисциплины труда, охраны труда, рабочего времени и времени отдыха, но в целом возможности коллективно-договорного регулирования значительно более широки.
Как видно, в странах бывшего СССР локальное правовое регулирование в сфере труда не только сохраняется, но и активно используется, причем как в форме коллективного договора, так и в форме локального нормативного акта работодателя, которые зачастую взаимозаменяемы.
Наследником системы социалистического права является Чехия. Трудовой кодекс Чешской Республики 2006 года должен был создать условия для автономного и договорного регулирования в целях улучшения положения работников, но задача не была решена - локальное нормотворчество работодателя было введено вследствие несформированности или формального существования профсоюзов и зачастую невозможности заключить коллективный договор.
Ситуация в других европейских странах неоднородная. Например, в системе источников трудового права Бельгии выделяются коллективные договоры и локальные нормативные акты работодателя. В коллективных договорах могут содержаться нормативные и обязательственные (срочного характера) условия. Возможно заключение их на неопределенный срок. В Австрии отдельные работодатели по общему правилу не имеют права заключать коллективные договоры. Локальное нормотворчество сводится к нормотворчеству работодателя. Система социального партнерства Италии на уровне организаций представлена в форме коллективных соглашений местного или локального уровня - требования к их содержанию установлены только для государственного сектора. Доминирует идеология невмешательства и саморегулирования.
В Германии основной объем регулирования осуществляется именно коллективными договорами.Производственные советы участвуют в решении вопросов принятия и изменения устава предприятия, организации производства и профессионального взаимодействия работающих, вопросов рабочего времени; временных сокращений или продлений рабочего времени, времени, места и формы оплаты труда и других.
В трудовом праве Великобритании (ст. 178 Trade Union and Labour Relations (Consolidation) Act 1992) коллективный договор - это соглашение, заключаемое одним или несколькими профсоюзами и одним или несколькими работодателями (их объединениями), по одному или нескольким вопросам: условия труда, распределение трудовых функций между работниками и их группами, дисциплина труда, приостановление и прекращение трудовых отношений, членство работников в профсоюзах, гарантии деятельности должностных профсоюзов, механизмы социального партнерства. Форма коллективного договора - один или несколько документов, которые совокупно должны распространяться на всех работников. Для применения положений коллективных договоров необходимо соглашение между работником и работодателем. Широко распространены соглашения с персоналом, где стороной могут выступать и представители работников, не отвечающие требованию независимости.
Во многом такие подходы были изначально реципированы бывшими британскими колониями, до сих испытывающими серьезное культурное и правовое влияние «метрополии». Хотя, безусловно, указанная рецепция касается, прежде всего, базовых понятий и подходов, в то время как в целом национальное правовое регулирование Австралии, Новой Зеландии и, тем более, США развивается самостоятельно.
Рассматривая локальное регулирование в трудовом праве Новой Зеландии, важно понимать, что статутные источники во многом ограничиваются определением границ индивидуального и коллективного договорного регулирования, установлением основных прав и обязанностей субъектов трудового права. Стимулируется саморегулирование в трудовых отношениях, хотя учеными и отмечается снижение желания работодателей вступать в коллективные переговоры, особенно в частном секторе. При этом законодатель практически не вмешивается в вопросы организации функционирования предприятий. Трудовое право таким правовым средством, как локальный нормативный акт работодателя, не оперирует, хотя за работодателем и признается право принимать определенные управленческие решения.
Сторонами коллективного договора являются один или несколько профсоюзов и работодателей. Можно предположить, что коллективный договор выполняет и функцию социально-партнерских соглашений, что подтверждает возможность работодателей и профсоюзов присоединиться к нему. Коллективный договор может регулировать практически все аспекты трудовых отношений и иных социально-трудовых отношений, если только они не противоречат законодательству или несовместимы с Employment Relations Act 2000. Среди обязательных положений - определение перечня должностей работников, на которых он распространяется; доступное описание способов разрешения индивидуальных трудовых споров; порядок его изменения; дата или событие, с наступлением которого коллективный договор прекращает действие. Единственное легально закрепленное факультативное положение - условие об удержании работодателем с согласия работника из заработной платы взносов за осуществление коллективных переговоров.
В систему источников трудового права в Австралии входят локальные нормативные акты работодателя (organizational policies and procedures), хотя основное значение отводится трудовому договору и актам социального партнерства, а также законодательству. Есть три вида актов социального партнерства: single-enterprise agreement (SEA), multi-enterprise agreement (MEA) и greenfield agreement. SEA заключается одним работодателем, хотя возможно подписание его двумя и более работодателями, деятельность которых взаимосвязана. SEA может заключаться как со всеми работниками, так и с их группой, определенной на основании географического, функционального или организационного критерия. MEA заключается в случае невозможности заключения SEA, дает право на забастовку. Greenfield agreement заключается в новых отраслях экономики, организациях или в новых для конкретного работодателя направлениях деятельности, отличаются упрощенной процедурой заключения: достижение согласия и подписание акта.
В США возможность участия в коллективно-договорном регулировании обусловлена принадлежностью к тому или иному профсоюзу. Коллективный договор регулирует прием на работу; рабочее время и время отдыха; оплату труда; порядок рассмотрения индивидуальных трудовых споров; дисциплину труда; порядок прекращения трудовых отношений19, определяет условия договоров о телеработе, вопросы охраны труда. По общему правилу, его сторонами являются профсоюз и работодатель. Правовое регулирование вопросов заключения коллективных договоров различается в зависимости от вида работодателя.
Закон КНР о труде устанавливает, что работодатели должны вводить и совершенствовать локальные нормы в соответствии с законодательством. Ст. 89 Закона определяет, что при противоречии локального акта законодательству компетентный орган вносит представление об устранении нарушений, а при причинении вреда работодатель должен выплатить компенсацию. Существует два вида коллективных договоров - «стандартный» и «специальный» (узкого содержания). Процедура детально регламентирована (ст. 19-48). Заключенный коллективный договор проходит экспертизу в государственных органах по труду (ст. 34) и вступает в силу по истечению 15 дней, отведенных на подачу возражений.
В Японии коллективный договор и иные соглашения, содержащие нормы трудового права, заключаются либо с профсоюзом, представляющим большинство работников, либо с уполномоченным работниками лицом. Существуют «rules of employment», применяющиеся при регулировании вопросов оплаты труда и рабочего времени, принимаемые на основании заключенного коллективного договора. Неординарным является системное закрепление требований к локальному нормотворчеству работодателя - в ст. 89 Labor Standards Act 1947 содержится требование работодателям, у которых трудоустроены 10 и более работников, принимать локальные нормативные акты, регламентирующие достаточно широкий круг вопросов. Такие локальные нормативные акты работодателя принимаются с учетом мнения представителей работников. Они должны соответствовать нормам законодательства и коллективных договоров - компетентный государственный орган может выдать предписание об изменении локального нормативного акта, не удовлетворяющего этому требованию. Работодатели, предоставляющие работникам общежития, должны также утверждать специальные «dormitory rules», регулирующие вопросы питания, жизнеобеспечения, сохранения здоровья и гигиены, управления зданиями и т.д.
В Республике Корея наряду с коллективными договорами имеются и локальные нормативные акты работодателя с легально закрепленной ролью - обязанность работодателей и работников добросовестно соблюдать условия труда, закрепленные в указанных актах, предусмотрена ст. 5 Labor Standards Act 1997. Необходимо отметить сходство подходов к локальному правовому регулированию в японском и южнокорейском трудовом праве - используются сходные правовые конструкциии правовые решения, однако существенное сходство наблюдается и с российским правом - локальный нормативный акт более активно используется для определения условий труда для конкретных работников вместо трудового договора и коллективного договора. Локальные нормативные акты работодателя, кроме вопросов, сходных с регулируемыми локальными нормативными актами в Японии, также регулируют вопросы пособий (в том числе выходных), бонусов, выплачиваемых топ- менеджменту, предоставления гарантий женщинам с семейными обязанностями, адаптации условий труда к личностным особенностям работника (ст. 93). Тем не менее, при принятии локальных нормативных актов работодатель обязан не только учитывать мнение представителей работников, но и в случае ухудшения условий труда получать их согласие (ст. 94). Локальными нормативными актами работодателя могут быть предусмотрены штрафы, однако существуют законодательные ограничения их размера. Существенным является и возможность коллективным договором снижать уровень предоставляемых гарантий - например, в части увеличения допустимой продолжительности сверхурочной работы женщин с детьми до 1 года (ст. 71). Таким образом, локальный нормативный акт работодателя как правовое средство преобладает над коллективным договором.
Возможным объяснением подобного подхода к локальному правовому регулированию в национальных системах трудового права может быть концепция Ф. Фукуямы о коллективистских и индивидуалистских обществах, характеризующихся определенным уровнем социального капитала. Так, например, бывшие социалистические страны, Италию, Францию, Китай, Республику Корея он относил к обществам с низким уровнем социального капитала, а Японию, США, Германию - с высоким. Это в определенной степени коррелирует с набором правовых средств локального правового регулирования и степенью их использования.
Можно сделать несколько выводов относительно локального правового регулирования в зарубежных странах:
1. Локальное правовое регулирование используется во всех национальных правовых системах как по причинам «международного признания», так и в силу его эффективности при решении определенного рода задач в сфере правового регулирования труда.
2. Набор правовых средств локального правового регулирования различается: в ряде развитых стран преобладает коллективный договор, а использование локального нормативного акта работодателя почти никак не отражено в праве. С другой стороны, в развитых азиатских странах, странах бывшего СССР, а также ряде европейских государств наравне с коллективным договором используется и локальный нормативный акт работодателя.
3. Представляется, что распространенность коллективнодоговорного регулирования социально-трудовых отношений во многом зависит даже не от закрепления его в законодательстве в качестве правового средства, а от уровня так называемого «социального капитала», то есть уровня договороспособности основных социальных партнеров, который зависит в целом от договороспособности в конкретном обществе. Можно предположить, что локальный нормативный акт работодателя выступает в качестве «заменителя» или альтернативы коллективного договора в обществах с низким уровнем социального капитала, где коллективно-договорное регулирование полностью неэффективно или малоэффективно.
Теперь перейдем к локальному правовому регулированию в рамках российского трудового права.
Во-первых, можно ли решать задачи отрасли вообще без использования локальных правовых средств? Безусловно, нет. В отличие от норм других отраслей права общие нормы трудового права имеют ценность лишь постольку, поскольку могут быть реализованы на локальном уровне, где действуют основные субъекты отрасли. Таким образом, отказаться от локального правового регулирования вообще мы не можем, ведь это поставит под вопрос существование всей отрасли трудового права.
Во-вторых, возможно ли отказаться от трудового договора? Объективно, нет. С одной стороны, установление правовой связи между работодателем и работником на основании правового средства неиндивидуального характера в условиях рыночной системы или иной системы просто невозможно. С другой стороны, трудовой договор может быть только способом установления правовой связи, но никак не регулировать собственно условия труда в рамках данной правовой связи. Такая конструкция может быть реализована, хотя и только в рамках «идеальной» командно-административной системы или в условиях рыночной системы, в которой доминируют интересы субъектов хозяйственной деятельности. Таким образом, трудовой договор хотя бы как средство установления правовой связи между работником и работодателем является обязательным элементом системы локального правового регулирования.
В-третьих, возможно ли осуществление локального правового регулирования без коллективного договора? С одной стороны, коллективный договор - это международно-признанное правовое средство регулирования социально-трудовых отношений. Отказаться от него - нарушить международные обязательства Российской Федерации. Отказ от коллективного договора означает и существенное изменение основ трудового права, системы его принципов - в частности, по сути, отказ от принципа социального партнерства. Это, в свою очередь, существенно снижает возможности решать такую задачу трудового права как создание необходимых правовых условий для достижения оптимального согласования интересов сторон трудовых отношений, интересов государства. С другой стороны, практически все нормы ТК РФ допускают альтернативное урегулирование вопросов либо в коллективном договоре, либо в локальном нормативном акте работодателя. Также необходимо отметить, что устоявшейся практикой стало заключение коллективного договора, точно копирующего общие нормы трудового права, не устанавливающего никаких дополнительных гарантий работникам. «Правовая» ценность таких коллективных договоров стремится к нулю. Важно понимать, что возможно только лишь индивидуально-договорное регулирование социально-трудовых отношений, хотя это и является затратным в ресурсном отношении способом решения указанной задачи. Таким образом, необходимо признать, что хотя отказ от коллективного договора как правового средства возможен, он не является целесообразным в силу разного рода причин.
В-четвертых, может ли трудовое право отказаться от локального нормативного акта работодателя? В пользу возможности отказа существует несколько доводов. В отличие от коллективного договора локальный нормативный акт работодателя практически никак не отражен в актах МОТ. Нормы ТК РФ рассматривают локальный нормативный акт как альтернативу коллективно-договорному регулированию либо как часть коллективного договора. Третий аргумент - трудовой договор как универсальный способ регулирования трудовых и непосредственно связанных с ними отношений. Следует признать, что во многих зарубежных странах регулирование на локальном уровне ограничивается использованием практически только коллективных и трудовых договоров. Есть и контраргументы. Локальный нормативный акт работодателя является универсальным способом его волеизъявления во всех отраслях российского права - даже если возможен отказ от него в трудовом праве, то отказ от него в отраслях, регламентирующих собственно осуществление хозяйственной деятельности, невозможен. В условиях неразвитости системы социального партнерства, в том числе в аспекте усиливающегося кризиса профсоюзов и нежелания работодателей заключать коллективный договор, исключение локального нормативного акта работодателя из системы источников трудового права может фактически блокировать любое локальное нормотворчество, тем самым «перегрузив» индивидуально-договорное регулирование и создав серьезные препятствия для реализации на локальном уровне общих норм трудового права. Третий контраргумент связан с правосознанием и правовой культурой - локальный нормативный акт работодателя является наиболее близким и доступным для работника способом информирования о правилах поведения в сфере труда, в том числе и закрепленных централизованно. Отказываясь от локального нормативного акта, мы снижаем уровни правовой грамотности и, как следствие, защищенности работников.
Таким образом, относительно локального правового регулирования в России можно прийти к следующим выводам:
1. Локальное правовое регулирование является неотъемлемым элементом системы правового регулирования социально-трудовых отношений, во многом определяющим эффективность других элементов указанной системы. Аналогов локального правового регулирования, позволяющих на локальном уровне при сходном или меньшем уровне затрат ресурсов решать актуальные для трудового права задачи, в зарубежных системах трудового права пока нет.
2. Несмотря на безусловные преимущества коллективнодоговорного регулирования, применяющегося в связке с индивидуально-договорным, ограничиться только ими в современных российских условиях мы не можем, поскольку существует риск возникновения «правового вакуума» на локальном уровне в ситуации неспособности социальных партнеров прийти к соглашению. Отказ от локальных нормативных актов работодателя представляется нецелесообразным.
3. Вместе с тем, необходимо формировать правовые условия для развития коллективно-договорного регулирования, чего в настоящий момент нет - коллективный договор и локальный нормативный акт работодателя во многом являются равноценными правовыми средствами. Возможно идти по пути закрепления коллективного договора в качестве единственного правового средства, закрепляющего именно гарантии работникам и тем самым предоставляющего возможность работодателя влиять на налоговую базу по отдельным видам налогов и базу для исчисления страховых взносов. Тем самым формируется заинтересованность обеих сторон в эффективном коллективно-договорном регулировании. Развитие коллективно-договорного регулирования через ограничение локального нормотворчества работодателя представляется непродуктивным.