Функции прокуратуры и участие прокуроров в законотворческой деятельности органов законодательной (представительной) власти субъектов Российской Федерации

Ключевой правовой категорией, которая раскрывает и объ­ясняет содержание, структуру и пределы деятельности про­куратуры, как и иного государственного органа, являются ее функции.

В юридической науке этот термин трактуется многозначно (термин «функция» чаще употребляется в смысле «действие», «цель деятельности», «задача» и т.д.), к тому же, он применя­ется к разнообразным объектам (функции государства, функ­ции права и т.д.). Так, функция в теории государства и права означает направление, предмет деятельности того или иного политико-правового института, содержание этой деятельности, ее обеспечение. Именно в этом смысле говорится о функции государства, правительства, министерства, других государствен­ных органов. Такое обилие употребления термина «функция» во многом объясняет расхождение ученых-теоретиков и государствоведов в толковании понятия «функции государства», а также и «функции государственных органов», в том числе органов законодательной и исполнительной власти.

Функции государственных органов по своему содержанию подчинены функциям государства, их целям и требованиям. Поэтому деятельность государственных органов должна быть строго согласована с функциями государства.

Если говорить о прокуратуре Российской Федерации, то важно отметить, что она в пределах своей компетенции участвует в реализации функций государства, в первую оче­редь — функции охраны прав, свобод и законных интересов граждан, обеспечения законности и правопорядка. Причем вся деятельность прокуратуры характеризуется своеобразием режима правового регулирования, поскольку наличие у про­куратуры статуса уполномоченного представителя государ­ства требует и соответствующего способа регулирования ее деятельности. Поэтому необходимо подчеркнуть обособлен­ность нормативно-правовой основы прокурорской деятель­ности.

Законодатель определил предмет ее исключительной компетенции, — осуществление от имени государства над­зора за соблюдением Конституции Российской Федерации и исполнением законов, действующих на территории страны. Кроме этого, закон регламентирует особый порядок формиро­вания и деятельности прокуратуры, особенности юридических средств и последствий надзорной и иной её деятельности, их соотносимость с правовой системой в целом.

Из вышеизложенного следует, что основополагающей пра­вовой категорией, которая раскрывает и объясняет структуру, содержание и пределы деятельности прокуратуры, как и иного органа, являются ее функции.

Наиболее часто в литературе функции прокуратуры опре­деляются как виды, основные направления ее деятельности. Так, В. П. Рябцев определил функцию прокуратуры как «та­кой вид ее деятельности, который предопределяется социаль­ным назначением прокуратуры, ее задачами, характеризуется определенным предметом ведения, направлен на решение соответствующей задачи и требует для своего осуществления использования присущей ему специальной компетенции или полномочий и правовых средств реализации. Названные эле­менты, характеризующие функцию как таковую, находятся между собой в строгой детерминирующей зависимости». По­лагаем, что это определение довольно полно отражает всю сложность и объем этого понятия.

В. В. Клочков, называя функциями прокуратуры взаимос­вязанные с функциями государства и права основные направ­ления ее деятельности, указывает, что они реализуются через соответствующие типы деятельности — функциональные и не­функциональные (к каковым автор относит организационно­управленческую деятельность в органах прокуратуры. С тех же позиций понятие функций прокуратуры рассмотрено в дис­сертации Е. Л. Никитина, который определил их достаточно сложно, как «социально значимые направления ее деятель­ности, осуществляемые через конкретные виды деятельности в рамках установленных законом типов ее деятельности, в ко­торых реализуется ее компетенция».

В. Г. Розенфельд понимает под функцией (внешней функ­цией) прокуратуры «социальное предназначение ее к такому виду деятельности, который обусловливается поставленными государством перед прокурорской системой целями, характе­ризуется определенным предметом ведения, осуществляемым на практике с помощью компетенции прокуратуры (ее полно­мочий и правовых средств их реализации)». В последующем он и А. В. Фролов несколько конкретизировали свое понимание функций прокуратуры как предназначения к «виду правоохра­нительной и правозащитной деятельности».

По мнению Л. М. Давыденко, функции прокуратуры — это обязанности в деле укрепления законности и правопорядка, характеризующие место и роль прокуратуры в системе го­сударственно-правового механизма, а основные направления деятельности обозначают приоритетные задачи прокуратуры, не нашедшие своего отражения в Законе о прокуратуре. Име­ются и другие определения понятия функций прокуратуры.

М. С. Шулумов, применительно к прокуратуре как разно­видности государственных органов, отмечает, что функции — это определяемые правовым статусом прокуратуры, ее ме­стом и назначением в государственном механизме обязанности по решению поставленных перед нею законом задач обеспече­ния верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охра­няемых законом интересов общества и государства, для вы­полнения которых она наделена специфическими властными полномочиями.

С уважением относясь к позициям, занимаемым в этом во­просе указанными авторами, отметим, что разделяем в этом вопросе мнение В. Г. Бессарабова о том, что функции прокура­туры — это социально обусловленные, законодательно установ­ленные полномочия по выполнению органами и учреждени­ями прокуратуры как элементами государственно-правового механизма определенных видов деятельности в целях обеспе­чения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраня­емых законом интересов общества и государства.

Нам представляется, что обязательным признаком функ­ции является их возложение на прокуратуру только законом. В силу данного обстоятельства перечень функций — исчерпы­вающий. Исключение отдельных функций или расширение из количества возможно только путем принятия соответству­ющего законодательного акта.

В то же время, несмотря на некоторые различия при под­ходе к определению самостоятельных функций прокуратуры, абсолютное большинство исследователей считают основной, главной функцией современной прокуратуры — надзор за ис­полнением законов. Она закрепляется в ст. 1 действующего Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации». Хотя, с нашей точки зрения, следует говорить как об «основ­ной», «главной» функции современной отечественной про­куратуры — функции надзора за соблюдением Конституции Российской Федерации, и исполнением законов, действующих на территории Российской Федерации.

Другой самостоятельной, но тесно связанной с надзор­ной функцией прокуратуры является участие ее в правотвор­ческой деятельности. Эта функция заключается в том, что прокурор, устанавливая в ходе реализации своих надзор­ных и иных полномочий необходимость совершенствования действующих нормативных правовых актов, вправе вносить в законодательные органы и органы, обладающие правом законодательной инициативы, соответствующего и нижесто­ящего уровней, предложения об изменении, дополнении, отмене или принятии законов и иных нормативных право­вых актов, в том числе нормативных актов органов государ­ственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления.

Говоря о связи функции участия в правотворческой дея­тельности и надзорной функции, В. Б. Ястребов отмечает, что именно осуществление надзорной функции дает тот основной материал, на котором базируются исходящие от прокуратуры предложения по разработке проектов новых законов, внесению изменений и дополнений в действующие нормы. Практика прокурорского надзора, по его мнению, показывает, каким приоритетам в прокурорской деятельности должно быть отда­но предпочтение. Она способствует выбору оптимальных вари­антов законодательных решений. Материалы надзорной прак­тики играют существенную роль в определении действенного механизма исполнения законов, имеющего ключевое значение для обеспечения их жизнеспособности. Все вышеизложенное позволило В. Б. Ястребову сделать вывод о том, что «Как функция прокуратуры участие в правотворческой деятельности своим осуществлением обязано надзорной функции».