Конституционное правотворчество в Российской Феде­рации, как процесс принятия, изменения и отмены консти­туционных норм, а точнее, как процесс принятия поправок к Конституции РФ и ее пересмотра, является неотъемлемым элементом более общего процесса «сотворения права» (право­творчества). По этой причине, в основе института конститу­ционного правотворчества лежат те же базовые принципы построения, которые присущи правотворчеству в целом. Сле­довательно, при рассмотрении вопроса о структуре конститу­ционного правотворчества необходимо оттолкнуться от струк­туры его родового понятия.

В общей теории права вопрос о структуре правотворчества достаточно детально разработан, широко освещен в учебной ли­тературе и выступал предметом многих специально-правовых исследований. При этом практически все авторы сходятся во мне­нии о том, что правотворческая деятельность — это длящийся, структурированный процесс, состоящий из последовательных этапов (стадий) и имеющий своей целью совершенствование су­ществующей нормативной базы для приведения ее в соответствие с меняющимися реалиями общественной жизни.

Чаще всего структура правотворчества рассматривается в на­учной литературе в виде двух этапов — предварительного и ос­новного, которые в свою очередь подразделяются на стадии.

В рамках предварительного этапа выявляется потребность в правовой регламентации тех или иных общественных отно­шений, принимается решение о подготовке проекта, составля­ется его первоначальный текст, который подвергается доработ­ке и предварительному обсуждению, после чего оформляется в качестве предмета законодательной инициативы.

В рамках основного этапа осуществляется деятельность, которую принято именовать «непосредственным правотворче­ством», — это официальная фаза прохождения проекта через компетентный правотворческий орган. В зависимости от вида нормативного акта, планируемого к принятию и, соответствен­но, от конкретных аспектов законодательно закрепленной пра­вотворческой процедуры, количество, последовательность и со­держание стадий, составляющих второй этап правотворчества, могут разниться. Вместе с тем, в большинстве случаев речь идет о таких стадиях, как официальное внесение проекта в компе­тентный орган уполномоченным на то субъектом правотвор­ческой инициативы, включение вопроса о его рассмотрении в повестку дня заседания, обсуждение проекта, последующее его принятие, опубликование и введение в действие.

Анализ процесса конституционного правотворчества на со­временном этапе его развития позволяет сделать вывод о том, что структура этой правовой категории во многом повторяет приведенную выше конструкцию и также может быть условно разделена на два этапа (предварительный и основной), каждый из которых состоит из нескольких обязательных и факульта­тивных стадий.

Вместе с тем, особенности конституционно-правового уров­ня нормативного регулирования предопределяют существен­ную специфику процесса конституционного правотворчества и оказывают заметное влияние на его структуру. Эти особенно­сти обусловлены тем, что нормы Конституции РФ направлены на упорядочивание основных, базовых общественных отноше­ний, на установление исходной парадигмы их развития.

Поскольку Конституция РФ в силу своего предназначения призвана служить нормативным фундаментом российского общества и государства, постольку ей свойственна (целена­правленно придана) существенная степень конструктивной жесткости, устойчивости. Конституция должна быть в меру консервативна с тем, чтобы противостоять возможности про­извольного вмешательства в ее содержание по причине сию­минутного изменения политической конъюнктуры.

Такая задача решается путем установления особого (услож­ненного) механизма изменения конституционных положений, который предусмотрен главой 9 Конституции РФ и определяет порядок принятия поправок к Конституции РФ, а также по­рядок ее пересмотра. Суть усложненного механизма состо­ит в ограничении круга лиц, наделенных правом на внесение предложений о поправках и пересмотре положений Конститу­ции РФ (ст. 134 Конституции РФ), а также в закреплении такой процедуры изменения норм Основного закона страны (ст.ст. 135, 136 Конституции РФ), реализация которой становится возможной лишь при определенном уровне общественно-по­литического согласия (консенсуса).

Все эти обстоятельства, в свою очередь, напрямую сказыва­ются на структуре конституционного правотворчества, услож­няют ее, определяют особый субъектный состав.

Структура предварительного этапа конституционного правотворчества, количество, содержание и последователь­ность составляющих его стадий в настоящее время норматив­но не определены. В научной литературе также отсутствует целостное представление о том, какие именно процессы долж­ны предшествовать официальному внесению законопроекта о принятии поправок к Конституции РФ или о ее пересмотре (принятии новой Конституции РФ) уполномоченным на то субъектом правотворческой инициативы.

Вместе с тем, учитывая, что отражение в нормах Основ­ного закона страны должны находить реально и неизбежно происходящие изменения в общественной жизни (в содержа­нии и структуре политических, экономических, социальных и других отношений), первым элементом механизма консти­туционного правотворчества (начальной стадией его предва­рительного этапа) должно быть выявление потребности в кон­ституционно-правовой регламентации базовых общественных отношений. Только в этом случае можно будет гарантировать сохранение Конституцией РФ ее актуальности, эффективности и регулятивного потенциала. Если же механизм конституци­онного правотворчества будет приводиться в действие исклю­чительно силой административного ресурса без учета обще­ственного запроса, продиктованного объективно назревшими потребностями, в перспективе это неизбежно приведет к иска­жению конституционной реальности, образованию дисбаланса между текущим конституционно-правовым регулированием и действительными нуждами общества.

Таким образом, выявление потребности в конституционно­правовой регламентации базовых общественных отношений следует отнести к числу обязательных стадий предваритель­ного этапа механизма конституционного правотворчества. Без­условно, такое утверждение является скорее пожеланием, чем констатацией факта из реальной законотворческой практики. На самом деле, для того чтобы толчком к изменению норм Конституции РФ действительно служили реальные запросы общества, чтобы уполномоченные субъекты законодательной инициативы «слышали» такие запросы и имели возможность их реализовать, необходимо разработать и законодательно закрепить целостный и эффективный механизм конституци­онного мониторинга, который мог бы выполнять две значимые функции: диагностировать потребность в изменении тех или иных норм Основного закона страны; проводить первичную оценку общественного мнения в отношении предлагаемых изменений.

В таком случае конституционный мониторинг мог бы стать законодательно закрепленным элементом предварительного этапа механизма конституционного правотворчества в Рос­сийской Федерации. Принимая во внимание исключительную социальную значимость конституционного правотворчества, нормативная регламентация (упорядочивание) его предва­рительного этапа, несомненно, послужила бы гарантией сво­евременности и эффективности конституционно-правового регулирования.

В качестве следующей (второй) стадии предварительного этапа механизма конституционного правотворчества может быть названо решение о подготовке проекта предложений о поправках либо пересмотре положений Конституции РФ. В условиях, когда предварительный этап конституционного правотворчества нормативно не закреплен и не структури­рован, такое решение по факту может быть принято в любой форме, как в письменной (например, путем направления по­ручения или проставления визы на обращении), так и в уст­ной, любым лицом, имеющим отношение к уполномоченным субъектам правотворческой инициативы. Представляется, что с введением системы полномасштабного конституционного мониторинга такая стадия процесса конституционного право­творчества, как решение о подготовке проекта предложений о поправках либо пересмотре положений Конституции РФ, должна быть легитимирована и нормативно закреплена. На­пример, то или иное должностное лицо (или государствен­ный орган) может быть наделено полномочиями по принятию таких решений по результатам сбора и обобщения соответ­ствующей информации в рамках системы конституционного мониторинга, что способствовало бы упорядочиванию про­цесса конституционного правотворчества на первоначальном этапе, обеспечивало бы ему необходимую предсказуемость и прозрачность.

Поскольку конституционное правотворчество (на его офи­циальной стадии) — это формализованный процесс, содер­жание которого фиксируется в документарной форме и за­вершается принятием соответствующего нормативного акта, то после выявления потребности в конституционно-правовом регулировании базовых общественных отношений и после принятия решения о подготовке проекта в рамках предвари­тельного этапа процесса конституционного правотворчества должен быть составлен текст предложений о поправках либо пересмотре положений Конституции РФ, что является само­стоятельной и необходимой (третьей) стадией предваритель­ного этапа рассматриваемого процесса.

Доработка такого текста может быть названа в качестве факультативной стадии предварительного этапа процесса конституционного правотворчества, необходимость в которой возникает в случае, если первоначально предложенный текст является несовершенным с точки зрения содержания запла­нированных изменений в Конституцию РФ или проявленного уровня юридической техники.

Факультативной, к сожалению, в настоящее время является и такая стадия предварительного этапа процесса конституци­онного правотворчества, как общественное обсуждение пред­лагаемого предмета законодательной инициативы. Однако, как указано выше, с введением механизма конституционного мониторинга эта стадия могла бы стать обязательным компо­нентом правотворческой процедуры, что в свою очередь позво­лило бы учесть мнение максимально широких слоев общества относительно планируемых изменений, способствовало бы расширению легитимности таких изменений. Учитывая, что Конституция РФ принята на референдуме и является непо­средственным выражением воли многонационального народа Российской Федерации (о чем прямо указано в ее преамбуле), изменение содержания Основного закона страны также долж­но соответствовать указанной воле, быть ее выражением, чего невозможно добиться в отсутствие нормативно закрепленного механизма выявления и реализации такой воли.

Результатом предварительного этапа механизма конститу­ционного правотворчества является разработка (документаль­ное оформление) проекта конкретного предложения о поправ­ках либо пересмотре положений Конституции РФ, после чего этот проект проходит стадии основного этапа «официального» правотворчества.

Состав и содержание стадий основного этапа конституци­онного правотворчества, в свою очередь, зависят от того, какие именно положения Основного закона нуждаются в правке. Конституция РФ устроена таким образом, что ее изменение путем принятия точечных поправок к отдельным положениям возможно лишь в отношении норм, содержащихся в главах 3-8 Конституции РФ. Изменение любых положений, включенных в главы 1, 2, 9 Конституции РФ может быть произведено лишь путем пересмотра Конституции РФ в целом (принятия новой Конституции РФ). При этом механизм принятия поправок к Конституции РФ и механизм ее пересмотра существенно отличаются друг от друга, как по своей структуре, так и по со­ставу участников (субъектов правотворчества). Отличаются они и по степени нормативной проработки соответствующего ме­ханизма, степени его готовности к практической реализации. Порядок принятия поправок к Конституции РФ изначально был регламентирован только ст. 136 Конституции РФ, которая устанавливает общие правила о том, что поправки к главам 3-8 Конституции РФ принимаются в порядке, предусмотренном для принятия федерального конституционного закона и вступают в силу после их одобрения органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федераци.

Исходя из приведенной формулировки, в законотворческой практике возник вопрос, в форме какого законодательного акта должна приниматься поправка к Конституции РФ? Ведь согласно ч. 1 ст. 76 Конституции РФ по предметам ведения Российской Федерации принимаются федеральные законы и федеральные конституционные законы. При этом ни фе­деральным законом, ни федеральным конституционным за­коном поправка к Конституции оформлена быть не может. Форма федерального закона не подходит по той причине, что ст. 136 Конституции РФ предусматривает более сложную про­цедуру принятия поправок по сравнению с установленной для федерального закона. Кроме того, в процедуре принятия фе­дерального закона Президент РФ наделен правом «вето», чего не предусматривает порядок принятия федерального консти­туционного закона, распространенный ст. 136 Конституции РФ на процедуру принятия поправок. В свою очередь, федераль­ный конституционный закон в силу ч. 1 ст. 108 Конституции РФ может приниматься лишь по вопросам, предусмотренным Конституцией РФ, что исключает возможность оформления им поправок, не относящихся по своему содержанию к со­ответствующему кругу вопросов. Более того, федеральный конституционный закон по своей правовой природе призван обеспечивать возможность исполнения Конституции РФ, об­ладает меньшей, чем Основной закон, юридической силой, поэтому не может и не должен изменять или дополнять его положений.

В связи с такой неопределенностью в понимании ст. 136 Конституции РФ Государственная Дума обратилась в Консти­туционный Суд РФ с запросом о толковании указанной нормы Основного закона, и по результатам рассмотрения этого обра­щения Конституционным Судом РФ 31 октября 1995 года было принято Постановление № 12-П «По делу о толковании статьи 136 Конституции РФ».

Орган конституционной юстиции разъяснил, что из уста­новленной Конституцией РФ процедуры принятия поправок к главам 3-8 Конституции РФ вытекает, что они принимаются в форме особого правового акта — закона РФ о поправке к Кон­ституции РФ, на процедуру принятия которого распростра­нены требования ч. 2 ст. 108 Конституции РФ об одобрении квалифицированным большинством голосов от общего числа депутатов и сенаторов, а также введено особое условие об одо­брении органами законодательной власти не менее чем двух третей субъектов Российской Федерации.

Представляется, что такое истолкование ст. 136 Консти­туции РФ Конституционным Судом РФ в Постановлении № 12-П от 31.10.1995 г. поставило законодателя перед новой проблемой — если поправки к Конституции РФ принима­ются в форме особого правового акта (закона РФ о поправке к Конституции РФ), то в каком порядке (в рамках какой имен­но процедуры) принимается этот особый правовой акт, ведь действующее нормативное регулирование (ст.ст. 105-108 Кон­ституции РФ) подобный порядок прямо не устанавливает и ка­сается лишь порядка принятия федеральных законов и феде­ральных конституционных законов, а ст. 136 Конституции РФ, как указал Конституционный Суд РФ, только распространяет на процедуру принятия закона РФ о поправке к Конституции РФ некоторые установленные по отношению к федеральному конституционному закону требования, но не отождествляет эти две самостоятельные процедуры.

Проявился очевидный законодательный пробел, который был восполнен Федеральным законом от 04 марта 1998 года № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации».

Необходимо отметить, что при принятии данного феде­рального закона законодатель формально вышел за рамки компетенции, очерченной Конституционным Судом в резолю­тивной части Постановления № 12-П от 31.10.1995 г., где орган конституционной юстиции (в пункте 2) признал за ним лишь право урегулировать порядок направления и рассмотрения принятых поправок органами законодательной власти субъ­ектов Российской Федерации, а также вопрос о том, каким способом конституционная поправка учитывается в конститу­ционном тексте, тогда как из преамбулы Федерального закона от 04 марта 1998 года № 33-ФЗ усматривается, что этот норма­тивный акт регулирует значительно более широкий спектр вопросов, связанных с принятием поправок, — устанавливает в соответствии со статьями 108, 134, 136 Конституции РФ по­рядок и условия внесения, принятия, одобрения и вступления в силу поправок к главам 3-8 Конституции РФ.

Вместе с тем, такое отступление от «буквы» пункта 2 резо­лютивной части Постановления Конституционного Суда РФ № 12-П от 31.10.1995 г. не видится критичным и не противо­речит «духу» Постановления. Поскольку, во-первых, в моти­вировочной части того же Постановления (пункт 5) говорится о праве законодателя урегулировать и «другие вопросы, свя­занные с принятием поправок». Следовательно, отсутствие указания на такое право законодателя в резолютивной части акта толкования Конституции РФ является скорее недостатком юридической техники в изложении текста Постановле­ния, чем сознательным ограничением права законодателя на регламентацию отдельных аспектов порядка и условий внесения и принятия поправок к Конституции РФ. Во-вторых, принятие такого закона в любом случае являлось необходи­мым условием для обеспечения возможности практической реализации процедуры по принятию поправок к главам 3-8 Конституции РФ.

Таким образом, процесс принятия поправок к главам 3-8 Конституции РФ регламентирован в настоящее время не толь­ко ст. 136 Конституции РФ, но и специальным федеральным законом.

Реализация основного этапа этого процесса начинается с официальным внесением субъектом законодательной ини­циативы в Государственную Думу проекта поправки (содержа­щего в себе либо текст новой статьи (новой редакции статьи) либо предложение об исключении статьи (ее части, пункта) из Конституции РФ), а также обоснования необходимости при­нятия соответствующей поправки и перечень законов, нужда­ющихся в принятии (изменении, отмене) в связи с изменением Конституции РФ.

Далее, поступившее в Государственную Думу предложение о поправке к Конституции РФ направляется в профильный комитет для проверки соблюдения требований об условиях и о порядке внесения предложения о поправке к Конституции РФ. Эта проверка является следующей обязательной стадией процедуры конституционного правотворчества, в результате которой профильный комитет принимает решение о внесении соответствующей поправки на рассмотрение Государственной Думы либо о возвращении ее инициатору.

Рассмотрение проекта закона о поправке к Конституции РФ представляет собой одну из самых объемных и значимых стадий конституционного правотворчества, на которой опре­деляется непосредственное содержание соответствующей по­правки, окончательная редакция планируемой к принятию (изменению) конституционной нормы.

Рассмотрение Государственной Думой проекта закона о поправке к Конституции РФ осуществляется в трех чтениях, каждое из которых является составной частью (подстадией, элементом) указанной стадии. Поскольку иное не оговорено Федеральным законом от 04 марта 1998 года № 33-ФЗ «О по­рядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации», содержание указанных подстадий (чтений) определяется Регламентом Государственной Думы Федерального Собрания (утв. Постановлением Государствен­ной Думы от 22.01.1998 г. № 2134-II ГД). Следовательно, при рассмотрении законопроекта в первом чтении обсуждается его концепция, дается оценка актуальности и практической значимости предлагаемых изменений. Во втором чтении об­суждаются поступившие к законопроекту поправки и резуль­тат их рассмотрения. В третьем чтении осуществляется голо­сование в целях принятия проекта в качестве закона. Проект закона о поправке к Конституции РФ считается принятым, если за него проголосовало не менее двух третей от общего числа депутатов Государственной Думы.

Одобренный Государственной Думой проект закона о по­правке к Конституции РФ направляется в Совет Федерации, где подлежит обязательному рассмотрению (в порядке, ко­торый определен Регламентом Совета Федерации Федераль­ного Собрания РФ, утв. Постановлением Совета Федерации от 30.01.2002 г. № 33) и считается принятым, если за его одо­брение проголосовало не менее трех четвертей от общего числа членов Совета Федерации.

В случае отклонения такого проекта Советом Федерации закон предусматривает возможность прохождения факуль­тативной подстадии — создание согласительной комиссии с Государственной Думой. В случае принятия проект зако­на о поправке к Конституции РФ Советом Федерации он пу­бликуется для всеобщего сведения, после чего направляется на рассмотрение в законодательные (представительные) органы субъектов федерации.

Одобренный законодательными органами не менее чем двух третей субъектов федерации закон направляется Прези­денту РФ для подписания и опубликования. Затем принятая поправка к Конституции РФ подлежит внесению Президентом РФ в текст Конституции РФ путем издания соответствующего указа. Далее осуществляется официальное опубликование Кон­ституции РФ с внесенными в нее поправками.

В отношении положений глав 1, 2, 9 Конституции РФ ста­тьей 136 Конституции РФ установлен иной порядок пересмо­тра, отличный от принятия поправок к главам 3-8 Конститу­ции РФ.

Так, если предложение о пересмотре указанных положений поддержано тремя пятыми голосов от общего числа членов Со­вета Федерации и депутатов Государственной Думы, то должно быть созвано Конституционное Собрание, которое либо под­тверждает неизменность Конституции РФ, либо разрабатывает новый ее проект. Этот проект либо принимается Конституци­онным Собранием двумя третями голосов от общего числа его членов, либо выносится на всенародное голосование.

Таким образом, Конституция РФ ставит Конституционное Собрание перед жестким выбором, требуя или подтверждения неизменности действующей Конституции, или принятия но­вой Конституции (вынесения ее проекта на всенародное голо­сование). При этом не упоминается о возможности принятия Конституционным Собранием каких-либо промежуточных решений, например, о пересмотре (внесении изменений) от­дельных положений глав 1, 2, 9 Конституции РФ.

Вместе с тем, более детальная нормативная регламентация порядка принятия новой Конституции РФ при пересмотре по­ложений глав 1, 2, 9 Конституции РФ до настоящего времени законодателем не выполнена, соответствующий механизм не раз­работан и не введен в действие, что препятствует самой возмож­ности пересмотра указанных положений Конституции РФ.

В частности, отсутствует определенность в вопросе о том, в каком именно порядке должна реализовываться первона­чальная стадия основного этапа процесса принятия новой Конституции РФ — официальное внесение субъектом законо­дательной инициативы проекта предложения о пересмотре положений глав 1, 2, 9 Конституции РФ. По аналогии с норма­ми Федерального закона от 04 марта 1998 года № 33-ФЗ «О по­рядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Федерации» речь, видимо, должна идти о внесении соответствующего проекта в Государственную Думу, вместе с тем неясно, какие именно документы должны быть прило­жены к проекту новой Конституции РФ, достаточно ли текста самого проекта с обоснованием необходимости его принятия и перечня законов, нуждающихся в принятии (изменении, отмене) в связи с пересмотром положений глав 1, 2, 9 Консти­туции РФ.

Следующей стадией основного этапа механизма конститу­ционного правотворчества при пересмотре положений глав 1,  2, 9 Конституции РФ должен быть созыв Конституционного Собрания. Однако Федеральный конституционный закон, который бы определял порядок созыва и функционирования Конституционного Собрания, до настоящего времени не при­нят, несмотря на то, что прямое указание на необходимость принятия закона, регулирующего соответствующие вопросы, содержится в ст. 135 Конституции РФ. По этой причине, со­держательное наполнение стадии созыва Конституционного Собрания в данный момент не определено, как не определено и детальное содержание последующих стадий, связанных с рассмотрением соответствующего проекта Конституцион­ным Собранием, с разработкой проекта новой Конституции РФ, с решением вопроса о принятии проекта новой Конституции Конституционным Собранием либо о вынесении его на всенародное голосование, с порядком проведения всена­родного голосования, с порядком опубликования, вступле­ния в силу и введения в действие новой (пересмотренной) Конституции РФ.

Изложенное выше позволяет выделить ряд недостатков в существующей на сегодняшний день структуре (механизме) конституционного правотворчества в Российской Федерации. Очевидным является, с одной стороны, дефицит нормативной регламентации процесса конституционного правотворчества, с другой — неоднородность и некоторая противоречивость су­ществующего нормативного регулирования в данной сфере.

Отмеченный дефицит нормативной регламентации может быть восполнен только принятием нормативных актов, деталь­но регулирующих процесс конституционного правотворчества, как на предварительном этапе, так и на этапе официального правотворчества.

В первом случае (относительно предварительного этапа) речь можно вести о необходимости принятия федерального закона о конституционном мониторинге, который бы урегу­лировал порядок выявления объективно возникающих потреб­ностей в конституционно-правовой регламентации базовых общественных отношений, порядок принятия решения о под­готовке проектов предложений о поправках либо о пересмотре Конституции РФ (по результатам мониторинга), порядок их предварительного общественного обсуждения и доработки. Представляется, что принятие такого закона не войдет в про­тиворечие с положениями главы 9 Конституции РФ, которыми урегулирован лишь официальный этап конституционного пра­вотворчества со стадии реализации уполномоченным субъек­том права законодательной инициативы. Напротив, норматив­ная регламентация предварительного этапа конституционного правотворчества должным образом упорядочит данную сферу общественных отношений, обеспечит прозрачность принятия соответствующих правотворческих решений, увеличит эф­фективность последующих этапов правотворческого процесса и будет способствовать налаживанию обратной связи в системе человек — общество — государство.

Дефицит нормативной регламентации официального эта­па конституционного правотворчества должен быть устранен путем разработки и принятия федерального конституционного закона, регулирующего порядок созыва и деятельности Кон­ституционного Собрания. Вместе с тем, принимая во внима­ние, что нормы ст. 135 Конституции РФ имеют весьма общий характер и не детализируют в необходимом объеме процедуру принятия новой Конституции (при пересмотре положений глав 1, 2, 9 Конституции РФ), указанная процедура (подробное описание каждой стадии, начиная с порядка официального внесения субъектом законодательной инициативы проекта предложения о пересмотре Конституции РФ и заканчивая порядком опубликования вновь принятой Конституции РФ) также подлежит нормативному закреплению. Видится целе­сообразным, чтобы вопросы созыва и деятельности Консти­туционного Собрания и вопросы детальной регламентации процедуры принятия новой Конституции РФ регулировались единым нормативным актом, например, федеральным консти­туционным законом о порядке принятия и вступления в силу новой Конституции РФ. В противном случае возникнет не­обходимость в принятии двух самостоятельных нормативных правовых актов — федерального конституционного закона о Конституционном Собрании и федерального закона о по­рядке принятия новой Конституции РФ (или, например, о по­рядке пересмотра положений глав 1, 2, 9 Конституции РФ), что неоправданно усложнит нормативное регулирование в сфере конституционного правотворчества и, скорее всего, потребует предварительного обращения в Конституционный Суд РФ за официальным истолкованием ст. 135 Конституции РФ. Ведь нормы указанной статьи Конституции РФ прямо предусматри­вают лишь возможность принятия законодателем федераль­ного конституционного закона, касающегося порядка созыва и деятельности Конституционного Собрания, а Постановление Конституционного Суда РФ 31 октября 1995 года № 12-П, пред­усмотревшее право законодателя на урегулирование отдельных вопросов процедуры конституционного правотворчества, име­ет отношение лишь к порядку принятия поправок к главам 3-8 Конституции РФ.

Неоднородность и противоречивость существующего нормативного регулирования в сфере конституционного правотворчества можно усмотреть (не претендуя на полно­ту охвата всех выявленных в научной литературе проблем) в следующем.

Как уже отмечалось, процедура принятия федеральных законов и федеральных конституционных законов (ее базовые аспекты) непосредственно установлена Конституцией РФ (ст.ст. 105-108 Конституции РФ), тогда как процедура принятия за­кона РФ о поправке к Конституции РФ — только федеральным законом от 04 марта 1998 года № 33-ФЗ «О порядке принятия и вступления в силу поправок к Конституции Российской Фе­дерации».

Такое положение вещей, с учетом существующей иерар­хии нормативных актов, с одной стороны, несколько умаляет значимость федерального закона о поправке к Конституции РФ, лишая его определенной доли легитимности, с другой стороны — создает почву для возможных злоупотреблений. Ведь, как известно, «дьявол кроется в деталях», и теоретически в сложившейся ситуации на «подконституционном» законо­дательном уровне имеется возможность весьма существенной безбарьерной (в отсутствие механизмов защиты, предусмо­тренных главой 9 Конституции РФ) корректировки порядка принятия и вступления в силу поправок к Конституции РФ. Думается, что такая корректировка при наличии к тому по­литической воли может в значительной степени выхолостить смысл и повлиять на эффективность механизма принятия по­правок к главам 3-8 Конституции РФ, существенно упростив или, напротив, усложнив этот процесс на любой из стадий (например, предусмотрев необходимость одобрения поправок органами законодательной власти субъектов РФ квалифици­рованным большинством голосов от общего числа депутатов либо, наоборот, предоставив возможность ограничиться их обсуждением и одобрением на заседании президиума соот­ветствующего законодательного органа).

Также необходимо отметить, что в процедуре принятия поправок к Конституции РФ и ее пересмотра нелогично и не­последовательно определена роль законодательных органов субъектов федерации. Так, в силу ст. 134 Конституции РФ за­конодательные органы субъектов федерации наделены правом на обращение как с предложением о поправках, так и с пред­ложением о пересмотре положений Конституции РФ. Вместе с тем, на последующих стадиях органы законодательной власти субъектов участвуют лишь в процедуре принятия поправок к главам 3-8 Конституции РФ, обладая правом их одобрения. Участие же органов законодательной власти субъектов в про­цедуре пересмотра положений глав 1, 2, 9 Конституции РФ (после стадии законодательной инициативы) не предусмотре­но вообще.

Между тем, одной из основ конституционного строя Рос­сийской Федерации является ее федеративное устройство. В связи с этим, учет мнения регионов в вопросах пересмотра основных положений Конституции РФ (принятии новой Кон­ституции РФ) представляется важным условием демократично­го существования и развития федеративного государства, что, на мой взгляд, порождает необходимость разработки и вне­дрения правотворческого механизма, который бы позволил выявить и учесть мнение соответствующих территорий. Для решения этого вопроса можно было бы предусмотреть необ­ходимость проведения предварительных согласований (пред­варительного одобрения) проекта о пересмотре положений Конституции РФ с органами законодательной власти субъектов РФ (региональный фильтр), что обеспечило бы необходимую «географию» обсуждения планируемых изменений. В качестве другого варианта учета мнения регионов при пересмотре по­ложений Конституции РФ можно предусмотреть обязатель­ное участие представителей органов законодательной власти субъектов федерации в работе Конституционного Собрания (в качестве членов, делегатов и т.п.) при его созыве в порядке ст. 135 Конституции РФ. Последний вариант выглядит более предпочтительно, поскольку не потребует внесения изменений в главу 9 Конституции РФ.

Отдельные авторы, критикуя существующий в настоящее время механизм принятия поправок к Конституции РФ и ее пересмотра, настаивают на необходимости значительного рас­ширения традиционного переченя субъектов, имеющих право инициировать пересмотр Конституции и внесение конститу­ционных поправок.

Такое мнение представляется спорным. Предельное ограни­чение круга субъектов законодательной инициативы в отноше­нии поправок к Конституции РФ и пересмотра ее положений имеет под собой веские основания, которые обусловлены за­дачей сохранения стабильности в сфере конституционного правотворчества. Основной закон страны и регулируемые им отношения всегда находятся в фокусе пристального обществен­ного внимания, повышенного интереса. Даже не имеющие под собой реальных оснований и перспектив высказывания на тему принятия возможных поправок к Конституции РФ (и, тем более, ее пересмотра) подчас вызывают бурные обсужде­ния и служат предметом многочисленных спекуляций. Право законодательной инициативы в такой ситуации может стать серьезным инструментом межпартийной борьбы, формально легитимным элементом «черных» политических технологий, когда в отсутствие объективных предпосылок для реального изменения конституционных норм отдельные депутаты в попу­листских или иных узкокорыстных целях будут инициировать заведомо непроходные поправки. По этой причине, субъекты конституционной законодательной инициативы обоснованно укрупнены, что существенно затрудняет возможность злоупо­треблений подобного рода.

Подводя итог изложенному выше, необходимо отметить, что механизм конституционного правотворчества в Россий­ской Федерации находится в стадии становления и оконча­тельно не сформирован. Главой 9 Конституции РФ определены его основные конституирующие черты, которые нуждаются в дальнейшей проработке, систематизации и детализации на уровне федерального законодателя, а в некоторых аспектах, возможно и на уровне пересмотра положений Основного за­кона. По этой причине, важное значение как в теоретической так и в практической плоскостях имеет вопрос о развитии категории конституционного правотворчества в Российской Федерации, поскольку именно от того, каким образом налажен этот процесс, насколько прозрачны, систематизированы и на­учно обоснованы принципы его функционирования, зависит качество конституционных норм, а в конечном счете — качество всей системы права базы в масштабах государства в целом и, как следствие, — степень благоприятности «правового кли­мата» для стабильного и уверенного существования граждан, общества, государства.