Указом Президента Российской Федерации «Вопросы Министерства культуры Российской Федерации» от 8 февраля 2011 г. № 115 установлено, что Министерство культуры Российской Федерации является правопреемником Федеральной службы по надзору за соблюдением законодательства в области охраны культурного наследия, в том числе по обязательствам, возникшим в результате исполнения судебных решений (п. 3).
В целях обеспечения преемственности при исполнении полномочий в области охраны культурного наследия в структуре Министерства созданы структурные подразделения: департамент культурного наследия, который включает отдел Музейного фонда Российской Федерации, отдел музеев, отдел археологии, отдел государственного контроля за вывозом и ввозом культурных ценностей; департамент государственного контроля и надзора в сфере культурного наследия, в структуру которого входят отдел государственной охраны объектов культурного наследия, отдел единого Государственного реестра, отдел контроля в сфере объектов культурного наследия, отдел контроля в сфере сохранения культурных ценностей, отдел регулирования градостроительной деятельности. К полномочиям указанных департаментов отнесены все функции, связанные с реализацией норм Федерального закона «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» от 25 июня 2002г. № 73-ФЗ .
В Республике Таджикистан Министерстве культуры обеспечивает государственный контроль за соблюдением законодательства об охране и использовании объектов историко-культурного наследия, принимает меры по привлечению к ответственности лиц за нарушение законодательства, назначает и освобождает от должности руководителей местных органов по охране и использованию историко-культурного наследия, подготавливает и ведет Государственный реестр объектов историко-культурного наследия. В составе данного министерства образован отдел охраны и использование историко-культурного наследия.
В Туркменистане органом специальной компетенции в сфере охраны и использования объектов историко-культурного наследия является Министерство культуры (в структуре Министерства культуры Туркменистана создано Национальное управление по охране, изучению и реставрации памятников истории и культуры).
В Республике Узбекистан специально уполномоченным органом исполнительной власти в области охраны и использования объектов культурного наследия является Министерство по делам культуры и спорта, в состав которого входят: научноисследовательское и проектное предприятие; 11 научно-производственных специализированных управлений по реставрации объектов культурного наследия; областные и г. Ташкента инспекции по охране и использованию объектов культурного наследия. Министерство по делам культуры и спорта осуществляет государственный контроль за соблюдением законодательства в данной области, координирует деятельность органов государственного управления в данной сфере.
В Украине государственное управление и контроль в сфере охраны культурного наследия возлагаются на специально уполномоченные органы охраны культурного наследия; центральный орган исполнительной власти в сфере охраны культурного наследия; органы охраны культурного наследия областных, Киевской городской государственной администрации; органы охраны культурного наследия районных государственных администраций; органы охраны культурного наследия местного самоуправления. В состав Министерства культуры входит Департамент культурного наследия и культурных ценностей, который включает: управление охраной недвижимого культурного наследия; отдел сбережения и использования памятников и территорий, связанных с охраной недвижимого культурного наследия; управление музейного дела и нормативно-методического обеспечения перемещения культурных ценностей; управление региональных представителей по вопросам культурного наследия и перемещения культурных ценностей.
Таким образом, опыт государств-участников СНГ показывает, что фактически во всех странах государственное управление и контроль в сфере историко-культурного наследия осуществляет Правительство непосредственно или через уполномоченный им орган исполнительной власти в соответствии с национальным законодательством.
Как показало исследование, особенностью практического применения законодательства об охране историко-культурного наследия является то, что памятникоохранные органы редко выявляют нарушения законодательства, влекущих применение мер юридической ответственности. Другими словами, по требованию специально уполномоченных органов контроля должностные лица и граждане к уголовной ответственности практически не привлекаются. В правоохранительные органы информация для возбуждения уголовного дела направляется редко.
В некоторых странах, например, Республике Беларусь, такая ситуация объясняется в определенной мере противоречивостью статуса анализируемого специализированного структурного подразделения Министерства культуры и его представителей на местах. Инспекторы по охране историкокультурного наследия состоят на службе в системе органов культуры всех облисполкомов, а также в отделах культуры ряда гор (рай) исполкомов (администраций районов). Работники этой категории имеют, по сути, двойную подчиненность (местному исполкому и Министерству культуры).
Полагаем, что эту ситуацию необходимо изменять. Наши выводы и предложения по этому вопросу сводятся к следующим концептуальным положениям.
- Выявленные закономерности возникновения, формирования и функционирования системы органов охраны историко-культурного наследия (памятников истории и культуры) позволяют предложить для учреждения новую модель государственного органа как субъекта правоохранительной деятельности, интегрированного в систему органов контроля, нацеленную на обеспечение защиты историко-культурного наследия.
Оптимизация организационной структуры органов охраны историко-культурного наследия в контексте осуществления ими правоохранительной деятельности достигается путем образования Государственной инспекции по охране историко-культурного наследия, выведенной из системы министерства культуры. Именно такой уровень подчиненности позволит повысить эффективность государственной охраны объектов историко-культурного наследия. Новый орган должен сосредоточить полномочия управления и контроля. Предполагается, что в результате исключения административной подчиненности инспекторов по охране наследия местным исполнительным и распорядительным органам изменится их пассивно-созерцательная позиция по отношению к нарушениям и нарушителям закона;
Полагаем, что самостоятельный и независимый орган центрального административного подчинения будет более эффективно осуществлять контрольно-управленческую деятельность. Указанная институция должна быть наделена правом ведения административного процесса, предъявления исков (заявлений) в суды, осуществления государственного контроля и реагирования на нарушения законодательства.
- Охрана историко-культурного наследия превратилась в особую сферу общественной и государственной деятельности, стала частью государственной культурно-правовой политики. Поэтому требуется уточнение функций органов, осуществляющих государственный контроль в сфере историко-культурного наследия, исключение неоправданного дублирования в их деятельности, упорядочение организационной структуры системы памятникоохранных органов, приведение ее в соответствие с их контрольными полномочиями и функциями и как результат — создание единой системы государственного контроля за исполнением нормативных предписаний по охране и использованию памятников исторического и культурного наследия;
- Необходимо закрепить функции, задачи и порядок осуществления государственного контроля как формы правоохранительной деятельности в области сохранения, использования, популяризации объектов культурного наследия непосредственно в законодательных актах, регулирующих отношения в области охраны, использования и восстановления объектов культурного наследия;
- Задача сохранения и восстановления историко-культурного наследия многоаспектная и не может быть разрешена на уровне отраслевого и даже комплексно-отраслевого регулирования. Решение ее возможно в рамках института правоохранительной деятельности, представляющего собой уникальную систему правоорганизации всех субъектов социальной деятельности при гарантированном воздействии государства в целях выявления, учета, охраны, реставрации и иных форм возрождения культурного наследия.
Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 4 (71) 2014
< предыдущая |
---|