В целом, подводя итог рассмотрению вопроса общих и особенных черт в механизме парламентской ответственности Правительства Российской Федерации и стран СНГ, можно сделать общий вывод, что Конституция РФ и современное рос­сийское конституционное законодательство устанавливает от­ветственность Правительства РФ за ненадлежащее выполнение своих обязанностей перед Президентом России и в меньшей степени пред Государственной Думой Российской Федерации. Вместе с тем, анализ конституционных положений, регламен­тирующих общий механизм взаимодействия Государственной Думы, Правительства и Президента Российской Федерации в вопросах правительственной ответственности в целом свиде­тельствует, о том, что такая ответственность может быть реа­лизована только в соответствии с решением Главы государства и с его согласия. Юридически вынесение соответствующего решения Президентом РФ о роспуске Правительства России ни в Конституции РФ, ни и федеральном законодательстве не закрепляются. Указанная особенность как раз является отли­чительной чертой Российского и зарубежного законодатель­ства в области парламентской ответственности, и по мнению многих не только конституционалистов, но и практических работников и представляет явный пробел действующего за­конодательства, создает условия для произвольной отставки Правительства РФ без всякой мотивации и объективно пред­полагает необходимость внесения соответствующих измене­ний в законодательство Российской Федерации.

Рассмотрев разнообразные механизмы и особенности парламентской ответственности правительства России и СНГ, возможно констатировать тот факт, что действие за­конодательной власти по выражению недоверия правитель­ству, связанного с его отставкой, является мощным сред­ством сдерживания исполнительной власти. Кроме того, выражение недоверия правительству является действенным инструментом формирования правительственной полити­ки, согласованного с парламентским курсом, и в то же время крайней мерой ответственности правительства перед парла­ментом.

В связи с вышеизложенным, считаю необходимо при­вести классификацию видов парламентской ответственности правительства. Хоть вопрос о классификации видов юриди­ческой ответственности в юридической науке всегда являлся дискуссионным. Однако, признавая существование такого под­вида конституционной ответственности как парламентская от­ветственность правительства, изучив и проанализировав опыт конституционно-правового регулирования ответственности ис­полнительных органов власти как в России и СНГ, так и в миро­вой практике, нами предлагается классификация видов такой ответственности в зависимости от тех или иных условий (кри­териев).

1. По субъектному составу парламентская ответственность в отношении правительства (органов исполнительной власти) может быть:

-     коллективная (солидарная),преобладающая в большин­стве стран мира, в том числе и России и характеризуется от­ставкой всего правительства;

-     индивидуальная (Австрия, Греция, Польша). Применя­ется к отдельному министру в виде вотума недоверия за при­нятое решение.

1. Парламентская ответственность Правительства как в Рос­сии, так и за рубежом носит в большей степени политический характер и относится к политической ответственности. Кроме того, данный критерий может быть сформирован в зависимо­сти от формы правления: президентской, парламентской или смешанной. В зависимости от данного критерия такая ответ­ственность может быть реализована:

-     главой государства (Россия, США);

-     парламентом (Великобритания, Италия);

-     парламентом с согласия главы государства (Россия);

-     главой государства с согласия парламента (Украина, Молдова).

1. В зависимости от сферы воздействия ответственность органов исполнительной власти можно классифицировать:

-     политическую;

-     конституционную;

-     уголовную;

-     административную;

-     публичную-правовую;

-     дисциплинарную.

1. Политическая ответственность правительства (органов исполнительной власти) может выражаться со стороны пар­ламента в форме:

-     резолюции порицания;

-     вотума недоверия;

-     в отказе в доверии правительству по итогам ежегодного доклада или вопросам обязательным для рассмотрения в пар­ламенте;

-     в форме доверия или недоверия работе правительства, вопрос при этом ставится перед парламентом самим прави­тельством (отказ в доверии);

-     импичмент как форма ответственности. Применима больше для глав государств, однако может быть применена и к главе государства, и к главе исполнительной власти. В пре­зидентских республиках, где не предусмотрено политической ответственности правительства перед представительным ор­ганом, импичмент является необходимым средством взаимо­действия законодательной и исполнительной власти в связке существующей системы «сдержек и противовесов». Как пра­вило, импичмент реализуется в странах с двухпалатной пар­ламентской системой, где нижняя палата выступает в роли следственных и обвинительных органов, а верхняя принимает окончательное решение.

Фактически в странах Европы, как и в России, доминиру­ющим видом ответственности правительства выступает поли­тическая, которая может быть применена или парламентом или президентом, в зависимости от формы правления, суще­ствующей в той или иной стране. В США, и ряде Латиноаме­риканских странах, форма политической ответственности но­сит характер импичмента, и при соблюдении определенных процедур может выражаться со стороны парламента лицам, входящим в систему исполнительных органов.

1. Вотум недоверия в свою очередь может быть:

-     конструктивным, т.е. осуществляемый со стороны пар­ламента только при определении нового главы правительства при одновременной отставки прежнего главы и состава прави­тельства. Данный вотум недоверия довольно редко применя­ется в зарубежном законодательстве и свойственен лишь для некоторых стран Европы.

-     деструктивный, т.е. голосование, осуществляемое по во­просу о недоверии правительству или отдельному его члену с дальнейшей процедурой представления и одобрения кандида­туры на должность со стороны или президента или парламента.

1. По критерию вынесения недоверия со стороны парла­мента по составу парламента:

-     инициируемая (выносимая, налагаемая) со стороны нижней палаты парламента. Данный вид ответственности вос­принят в законодательстве почти всех стран мира.

-     инициируемая (выносимая, налагаемая) со стороны обеих палат парламента (в случае двухпалатного парламен­та). Данный вид ответственности является довольно редким и реализуется в законодательстве Бельгии, Исландии, Италии, Нидерландов, Норвегии, Румынии, Швеции. В основном это го­сударства, в которых в формировании правительства участвуют обе палаты, а, соответственно, правительство несет ответствен­ность перед обоими палатами парламентов. На Американском континенте, в странах Латинской Америки, а так же в странах СНГ такой вид ответственности не применяется вовсе.

1. По вопросам доверия или недоверия парламента пра­вительством могут быть поставлены:

-     вопрос о доверии в зависимости от одобрения парла­ментом акта, представленного правительством;

-     вопрос о доверии парламента проводимой со стороны правительства политике;

-     запрос парламентского доверия правительства в начале своего формирования. Свойственно многим странам Европы;

-     запрос парламентского доверия, связанный с пред­ставлением парламенту правительственной программы по дальнейшей работе правительства (программа действий), отклонение которой парламентом означает отказ в доверии и фактически формирование нового состава кабинета. Свой­ственно многим странам СНГ.

1. В зависимости от условия, при наличии которых ставить вопрос в парламенте о недоверии правительству невозможно:

-     в период какого-либо срока (например, шести месяцев) после избрания главы правительства;

-     в период, когда отклоняя предложение о голосовании недоверия правительству, новое предложение о недоверии на том же основании не может быть внесено в течение какого либо срока, например от шести месяцев до года;

-     вопрос о доверии не может быть поставлен повторно после последнего голосования по вопросу о доверии в тот или иной период времени (например, 90 дней);

-     вынесение нового вопроса о недоверии правительству, законодательный орган страны не может в течение той же пар­ламентской сессии.

1. В зависимости от срока времени обсуждения или сбора необходимой информации для предъявления обвинения:

-     срок, отведенный на дебаты по предложению о вотуме доверия или недоверия (от трех до пяти дней);

-     срок для постановки на голосование вотума недоверия (резолюции порицания) с момента ее внесения (как правило, составляет 5 дней). В первые два, три дня срока могут быть вне­сены альтернативные резолюции;

-     голосование не может проводиться раньше срока после внесения вотума о недоверии и ограничен количеством дней избрания другого Премьер-министра.

Так или иначе, в каждой Конституции, указан срок време­ни обсуждения или же всей процедуры вотума недоверия, как например, в России (ст. 117 Конституции).

1. По количеству голосов, поданных за принятие или от­клонения вотума недоверия правительству:

-     абсолютным большинством голосов с обязательными нормами о наличии повышенного кворума присутствующих депутатов на заседании парламента;

-     вотум недоверия или резолюция порицания выносится квалифицированным составом парламентариев, что затрудня­ет реализацию этого полномочия со стороны парламента (на­пример, Италия);

1. Выражение недоверия правительству в парламенте возможно с использованием процедуры:

-     тайного голосования;

-     поименного голосования;

-     открытого голосования;

-     рейтинговой формы голосования;

-     письменной формы голосования.

1. Конституционные обязанности органов исполнитель­ной власти в зарубежных странах могут быть осуществлены по разным основаниям:

-     группа обязанностей, обращенных на выполнение опре­деленных функций (например, расчетно-аналитическая функ­ция, бюджетная и другие);

-     обязанности, закрепленные в Конституциях стран, т.е. конституционные обязанности; обязанности, закрепленные в иных законах; обязанности, закрепленные в договорах; обязан­ности, закрепленные в судебных прецедентах; обязанности, за­крепленные в доктринах;

-     в зависимости от субъекта ответственности можно выде­лить обязанности Премьер-министра, обязанности министров, обязанности лиц входящих в органы исполнительной власти.

Таким образом, мы не претендуем на окончательность представленной нами классификации ответственности испол­нительной власти, однако с уверенностью полагаем, что ответ­ственность правительства (органов исполнительной власти) во всех без исключения странах носит политический характер и преимущественно остается политической. Следует особо под­черкнуть, что основания применения парламентской ответ­ственности правительств в мире крайне сложно сформулиро­вать, и вывести в четкую структуру, в связи с чем в действиях правительства в большинстве случаев довольно сложно будет выявить признаки конституционного правонарушения, а со­ответственно конституционной ответственности. Нормы этой ответственности должны применяться именно парламентами, а в России Государственной Думой.

Характеризуя современную правовую систему России в во­просе формирования парламентской ответственности Прави­тельства РФ, смело можно утверждать, что по-прежнему актуаль­ной задачей остается то, что в настоящее время ответственность Правительства РФ не имеет признаков конституционно-право­вой. Ответственность Правительства РФ является в большей сте­пени позитивной или политической в рамках конституционного вида ответственности. Представляется, что особенностью россий­ской формы правления, ее уникальностью, редкостью и отличи­тельной чертой от мировой практики, является особое полити­ческое состояние ответственности Правительства РФ.

Право стран СНГ

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 3 (70) 2013