Проблематика таможенного сотрудничества государств - членов ЕС является чрезвычайно актуальной. Ведь интеграция в рамках этого образования имеет, прежде всего, экономический характер, а выполнение задач европейской интеграции напрямую зависит от экономического благосостояния отдельных членов сообщества, достижение которого облегчается путем создания наиболее благоприятного режима правового регулирования таможенного сотрудничества. Вообще, международное таможенное сотрудничество на сегодняшний день является одним из ключевых факторов, влияющих на международную торговлю товарами, развитие международного транспорта и туризма. Бесспорным фактом является то, что достижение современного уровня межгосударственного сотрудничества в таможенной сфере, сотрудничества между национальными таможенными администрациями было бы невозможно без создания прочных институциональных основ на единой нормативной основе. Украина законодательно установила четкое направление собственной внешней политики в сторону вступления в Европейский Союз, что подчеркивает важность разработки данной темы для украинской правовой науки и практики, а также для государств, ставящих схожие цели внешней политики. Исследованию этой проблематики посвящены работы многих отечественных и зарубежных ученых, в частности А. Вальчук, В. Гомоная, Е. Додина, Г. Друзен- ко, А. Зеркаль, Т. Качки, С. Кивалова, А. Козырина, Б. Кор- мич, Е. Кубко, Р. Петрова, В. Серафимова, В. Цветкова и др.
Перспективы развития таможенного сотрудничества в Европейском Союзе можно рассматривать в двух аспектах. Во- первых, изменения в связи со вступлением в силу Лиссабонского договора, во-вторых - предложения новых подзаконных актов в первой и третьей опорах, которые на момент вступления в силу Лиссабонского договора начали воплощаться в жизнь.
Хотя Лиссабонский договор и отправил «трехопорную» структуру права Европейского Союза «в небытие», все же считаем полезным рассмотреть в исторической ретроспективе вопросы, связанные с формированием таможенного права ЕС в контексте именно этой системы права ЕС. Третья опора Европейского Союза включала в себя вопросы, которые в соответствии с Маастрихтским договором были отнесены к сфере исключительной компетенции государств-членов. В то же время договор обязывал государства углублять сотрудничество в данных сферах, в том числе с участием Европейской комиссии.
После изменений, внесенных Амстердамским договором, положения Договора о Европейском Союзе по вопросам таможенного сотрудничества (а также взаимодействия таможенных служб государств-членов), которые содержатся в разделе VI, стали более всеобъемлющими и в то же время гораздо упростились. Сотрудничество по праву считается одним из элементов третьей опоры так же, как и сотрудничество правоохранительных органов государств-членов.
Итак, на основании ст. 29 можно утверждать, что целью сотрудничества между таможенными органами (как и правоохранительными вообще) является предупреждение и борьба с преступностью, в частности терроризмом, торговлей людьми и преступлениями против детей, незаконным оборотом наркотиков и оружия, коррупцией и нарушением таможенных правил. Таможенные органы, следовательно, стали рассматриваться как и другие специализированные органы, которые задействуются в противодействии преступности (в частности, полиция), со всеми вытекающими последствиями.
Пункт 1 ст. 30 определил целью оперативного сотрудничества в таможенном деле профилактику, выявление и расследование уголовных преступлений в рамках совместных действий в сфере полицейского сотрудничества. К таможенному сотрудничеству поэтому применяются положения ст. 34, устанавливающие перечень актов вторичного законодательства, служащих нормативной основой такого сотрудничества.
Принятие такой правовой конструкции произошло в результате оценки роли профилактических и следственных действий таможенных органов в борьбе с преступностью. Было решено, что сотрудничество этих служб может помочь снизить уровень преступности путем усложнения возможности ввоза и оборота на территории ЕС предметов, которые могут служить предметом преступления. Это позволяет координировать сотрудничество по таким вопросам, как торговля наркотиками, взрывчатыми веществами и огнестрельным оружием (а также оружием массового уничтожения как то ядерным, биологическим и химическим). Кроме того, проблема пиратства также принимает общеевропейское значение, с которой государства не могут справиться самостоятельно.
Раздел VI Договора о Европейском Союзе, учитывая его международный характер (в отличие от договора об учреждении Европейского Сообщества), устанавливает полностью отличные от первой опоры акты вторичного права.
Статья 34 уполномочивает Совет ЕС принять соответствующие формы и процедуры, необходимые для принятия «соответствующих мер» и поддерживать сотрудничество, направленное на выполнение целей Европейского Союза. Она является основой для выработки резолюций с рекомендациями и предложениями в тех случаях, когда государства-члены по разным причинам не хотели принимать иной документ.
Общую позицию в третьей опоре следует понимать как общее указание или рекомендацию для государств-членов формально необязательной юридической силы, хотя в некоторых ситуациях это может стать проблемой при защите общих интересов. В целом можно сделать вывод, что это позволяет государствам-членам взаимно корректировать свою внутреннюю политику. Поскольку значительного правового эффекта общие позиции не породили, эту меру можно признать малоэффективной.
Рамочные решения принимаются для приближения законов и правил государств-членов. То есть по своей правовой природе этот документ похож на директивы права Европейского Сообщества (как было в Маастрихтском договоре), схожи и проблемы их реализации.
Решения принимаются для достижения других целей и служат реализации положений, вытекающих из Договора.
Постановления были внедрены из-за их высокой степени гибкости: они не имеют никакой юридически обязательной силы и не будут требовать получения консультаций национальных парламентов для их реализации (такое требование существовало в случае всех других решений, связанных с правоохранительной сферой и сферой внутренних дел). Рекомендации, однако, могут иметь большое политическое значение из-за необходимости единодушия их принятия.
Другой тип акта, указанный в лит. (D) п. 2 ст. 3, - конвенции. Это международные соглашения, принятые Советом ЕС единогласно, которые вступают в силу для государств-членов после завершения ратификационных процедур, предусмотренных внутренним законодательством в отношении международных соглашений. Только тогда они становятся частью права Европейского Союза и Совет может квалифицированным большинством принять меры по реализации положений конвенции.
Имплементационная процедура является объединяющим элементом и отказ от нее разрешается, только если это напрямую будет предусмотрено соответствующей конвенцией. Положениями конвенции можно уполномочить суд ЕС на толкование или разрешение споров, связанных с ее применением. Юрисдикция Суда ЕС сильно зависит от единодушного согласия, консенсуса всех государств-членов.
Хотя конвенции и являются типичным инструментом функционирования третьей опоры, используются для создания стандартов и непосредственно обязывают все государства, которые присоединились к ним (например, Конвенция о внешней границе), однако они сохраняют свое значение как правовые документы и «постопорной» структуры права ЕС. Это подтверждается тем, что конвенции принимают также для создания органов сотрудничества, таких, например, как Европейская информационная система, Система таможенной информации и Европол.
Конвенции также играют роль правового инструмента для совершенствования положений Конвенций Совета Европы, но, конечно же, не лишены недостатков правового характера - они являются юридически ограниченной формой, выражающей волю международной организации.
Если речь идет о способе реализации конвенции, то, во-первых, Совет может ограничивать государствам-членам время для осуществления ратификационных процедур. Во- вторых, любой такой документ может вступить в силу после ратификационной процедуры по крайней мере в половине стран-членов.
Принятый в Амстердамском договоре каталог инструментов, несомненно, улучшил процесс принятия решений по вопросам межгосударственного сотрудничества. Введение рамочных решений дало жизнь целому ряду документов в таких важных сферах, как противодействие торговле людьми или борьба с терроризмом. Тем самым углубилось сотрудничество между государствами-членами. Изменение правил осуществления Конвенции позволяет странам использовать принятые документы, которые ранее требовали ждать тех членов, которые не были заинтересованы во вступлении в силу определенных правовых решений.
Подписанный 13 декабря 2007 г. Лиссабонский договор внес ряд изменений в таможенное сотрудничество. Принимая во внимание различные элементы договора, необходимо помнить, что он вводит революционные изменения в форме ликвидации разделения Европейского Союза на опоры. В результате, все сферы его деятельности подлежат совместному регулированию.
В то же время Договор вводит разделение компетенции Союза на:
- исключительную компетенцию ЕС (в праве ЕС сформировалось понимание компетенции как системы конкретных полномочий ЕС, систематизированных по сферам ведения ЕС и основывающихся на принципе исключительности нормативного правового регулирования со стороны ЕС). Такой подход отражен в Разделе II Части I ДФЕС «Категории и сферы полномочий Союза», где четко определено пять сфер исключительной компетенции ЕС: (а) таможенный союз; (b) установление правил конкуренции, необходимых для функционирования внутреннего рынка; (с) монетарная политика - для государств-членов, валютой которых является евро; (d) сохранение морских биологических ресурсов в рамках общей политики в области рыболовства и (e) общая торговая политика с исключительным правом на заключение международных соглашений в сфере исключительной компетенции ЕС при условии, что заключение таких соглашений или предусмотрено законодательными актами Союза, или необходимо Союзу для выполнения его внутренних полномочий, или целесообразно и необходимо, учитывая их реальное или потенциальное влияние на содержание и объем нормативного регулирования сфер исключительной компетенции ЕС;
- раздельную компетенцию. Сфера общих (конкурирующих) полномочий ЕС охватывает более широкий круг вопросов, в частности: (а) внутренний рынок; (b) социальная политика в аспектах, определенных в ДФЕС; (с) экономическое, социальное и территориальное единство; (d) сельское хозяйство и рыболовство, за исключением сохранения морских биологических ресурсов; (e) окружающая среда; (f) защита прав потребителей; (g) транспорт; (h) трансъевропейские сети; (i) энергетика; (j) пространство свободы, безопасности и правосудия; (k) общие проблемы безопасности в сфере здравоохранения в аспектах, определенных в ДФЕС. Приоритетный характер полномочий государства закреплен в сфере исследований, научно-технического развития и космоса, а также в сфере сотрудничества по вопросам развития и гуманитарной помощи, где политика ЕС не должна препятствовать государствам - членам ЕС в реализации собственных полномочий. Отдельно отражены полномочия ЕС в сфере общей внешней и оборонной политики, где определяющей является роль ЕС в данном секторе с ограничениями, наложенными учредительными актами ЕС, и усилением роли государств - членов ЕС в процессе принятия решений, включая запрет правотворческой деятельности ЕС в этой сфере;
- компетенцию координационную и дополняющую. Так, сферами координации государственной политики в Лиссабонском договоре определены (а) экономическая политика государств-членов, за исключением тех стран, валютой которых является евро; (b) политика занятости и (с) социальная политика государств - членов ЕС, где ЕС наделен полномочиями на формирование руководящих принципов этих политик, оставляя, однако, государствам-членам исключительное право на определение форм и методов координации межгосударственного сотрудничества и реализации сложившихся в ЕС руководящих принципов и стратегических основ этих политик. К сферам координации межгосударственного сотрудничества государств - членов ЕС с правом активного участия ЕС в их реализации отнесены: (а) охрана и укрепление здоровья человека; (b) промышленность; (с) культура; (d) туризм; (e) образование, профессиональное обучение молодежи и спорт; (f) гражданская защита населения и (g) сфера административного сотрудничества, однако формы и методы такого участия ЕС в этих сферах подробно регламентированы в соответствующих положениях Лиссабонского договора, регулирующих эти предметные сектора.
Новеллой Лиссабонского договора стали положения Протокола № 25 о реализации совместной компетенции, где указано, что в случае деятельности Союза в определенной сфере совместной компетенции его меры должны касаться исключительно тех отношений, которые регулируются актами Союза, а не всей сферы общественных отношений, подтверждая, таким образом, фактический запрет расширительного толкования положений актов права ЕС3.
Проблематика таможенного сотрудничества нашла отражение в ст. 2с, называющей среди сфер раздельной компетенции и внутренний рынок, а также сферу свободы и правосудия.
Следующее существенное изменение касается раздела X (ст. 135) Договора о ЕС. Лиссабонский договор удаляет ее, а его содержание становится частью положений, связанных с Таможенным Союзом. Статья 135 получает номер 27а, но в то же время последнее предложение удалено из окончательной редакции ст. 135. Изменение небольшое, но очень важное. Удаленное предложение звучит следующим образом: «Эти меры [по сотрудничеству таможенных служб] не касаются ни применения национального уголовного права, ни национального правосудия». Удаление этого отрывка позволяет Союзу устанавливать предписания уголовного права в государствах-членах в связи с преступлениями, вытекающими из внутреннего рынка, а также создавать инструменты, помогающие судебному сотрудничеству государств-членов в этой сфере.
Положения раздела VI ДФЕС, касающиеся таможенного сотрудничества в борьбе с преступностью, стали разделом IV Лиссабонского договора. Глава 5 этого раздела регулирует вопросы сотрудничества между органами внутренних дел. В п. 1 ст. 69f ясно сказано, что положения этой части Договора применяются к таможенному сотрудничеству. Действия Европейского Союза в этой сфере будут включать в себя принятие законодательных мер, касающихся сбора, хранения, обработки, анализа и обмена соответствующей информацией, помощи в подготовке персонала, а также сотрудничество по обмену персоналом и оборудованием, осуществление судебно-медицинских исследований, а также использование общих методов расследования в выявлении форм организованной преступности.
Совет ЕС также может установить основы сотрудничества между таможенными службами.
Договор также определяет полномочия Европола. В соответствии со ст. 69g к ним относится поддержание и укрепление действий полиции и других правоохранительных органов государств-членов в борьбе с преступностью, по крайней мере, двух стран, затрагивающих общие интересы общей политики
Европейского Союза. Распоряжения, принятые Советом ЕС, должны определять задачи Европола по:
- сбору, хранению, обработке, анализу и обмену информацией, особенно информацией, предоставленной властью органов государств-членов, третьих стран или институтов из- за пределов ЕС;
- координации, организации и проведению расследований и операций, проводимых совместно с компетентными органами государств-членов или в рамках совместных следственных групп, связанных с Евроюстом. Правовые меры в целях таможенного сотрудничества в рамках Таможенного союза принимаются по представлению Европейской комиссии. Тем не менее по вопросам, касающимся полиции, право на инициативу имеет Комиссия и группы государств-членов, численностью не менее одной четверти от их количества.
В области таможенного сотрудничества, вытекающей из Таможенного союза, решения принимаются квалифицированным большинством. Как определено в ст. 205, квалифицированным большинством является не менее 55 процентов членов Совета, представляющих государства-члены, общая численность населения которых составляет не менее 65 процентов населения ЕС. Блокирующее меньшинство - это минимальное количество государств-членов, составляющее более 35 процентов участников государств-членов плюс один - в противном случае считается, что квалифицированное большинство достигнуто.
В вопросах сотрудничества между правоохранительными органами система принятия решений совсем другая. Здесь также обязательно квалифицированное большинство, но оно составляет 72 процента членов Совета, представляющих не менее 65 процентов населения ЕС.
Таким образом, должны быть приняты акты Союза, то есть распоряжения, директивы, решения, рекомендации и мнения. То есть Лиссабонский договор вводит два серьезных изменения: ликвидирует отдельные правовые акты по сотрудничеству правоохранительных органов (полиции, милиции) и эта сфера получает правовое регулирование актами, входившими до сих пор в первую опору. При принятии этих документов используется обычная нормотворческая процедура.
Итак, Лиссабонский договор, вступивший в силу 1 декабря 2009 г., вносит ряд изменений в таможенное сотрудничество государств-членов. Прежде всего, необходимо констатировать, что он вводит революционные изменения в форме ликвидации разделения Европейского Союза на опоры. В результате, все сферы его деятельности подлежат совместному регулированию, и в то же время Договор четко разграничивает компетенцию Союза на исключительную, разрешительную и вспомогательную. Интересно, что вопросы таможенного сотрудничества государств - членов ЕС, которые были отнесены к первой и третьей опорам «долиссабонским» регулированием, по Лиссабонскому договору также не конкретизированы, получая свое отражение во всех трех предложенных текстом Договора компетенциях Европейского Союза.
< предыдущая | следующая > |
---|