Невозможно представить себе квартиру без мягкой мебели. Для квартир меньшего размера разумно будет подобрать более компактную мягкую мебель подходящей расцветки. Мягкая мебель вся подробная информация на сайте http://redlight.com.ua
Актуальные аспекты формирования российской полиции (организационно- правовые, управленческие и социальные)
На современном этапе построения демократического правового государства и установления рыночных отношений в России начала XXI века одной из актуальных задач является формирование высокоэффективной полиции, главным назначением которой выступает защита прав и интересов личности и населения, обеспечение их безопасности, охрана общественного порядка и поддержание правопорядка. В этой связи представляется актуальным рассмотрение вопросов, касающихся, прежде всего, организационно-правовых, управленческих и социальных аспектов формирования нового правоохранительного органа - полиции. Проблема формирования и построения полиции как органа исполнительной власти, функционирование которой определяется нормативными актами и обусловливается объемом функций и характером задач, выполняемых на различных уровнях управления, является одной из наиболее дискуссионных и рассматривается в научных публикациях с позиции правоведения, теории управления, социологи управления и организации; представлена в истории развития правоохранительной системы.
В преобладающей части этих работ, опубликованных в печати в последнее время, представления о реформаторских нововведениях МВД России затрагивают программы, цели, задачи деятельности, связанные с образованием эффективного механизма реализации управленческих решений. При этом центральным и принципиально важным вопросом организационной структуры органов внутренних дел и реформирования системы МВД России в целом выступают вопросы централизации и децентрализации управления, уточнения его целей, функций, полномочий, определения места и роли полиции в государственном механизме. Сегодня в общественнополитическом механизме российского государства полиция является государственным органом исполнительной власти, а именно, государственным учреждением, выполняющим специфические задачи в правоохранительной сфере и предназначенным для защиты жизни, здоровья, прав и свобод граждан, противодействия преступности и охраны общественного порядка, собственности, обеспечения общественной безопасности. Система организационного построения органов внутренних дел (полиции), представленная Федеральным Законом «О полиции», дополнена и уточнена законодательными и ведомственными нормативными актами, что определило принципы организационного построения органов внутренних дел, состав и структуру полиции, распределение полномочий и др. вопросы, требующие теоретического осмысления.
Согласно Федеральному закону от 7 февраля 2011 г. № 3-ФЗ «О полиции» система МВд России - это централизованная система федерального органа исполнительной власти, имеющая особую форму управления и представляющая собой строгую, иерархически выстроенную вертикаль, возглавляемую Министром внутренних дел и Главным Центральным органом в лице аппарата Министерства внутренних дел и его структурных элементов; осуществляющих общее руководство и координацию деятельности всей системы органов внутренних дел в целом. «Полиция является составной частью единой централизованной системы федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел», руководство деятельностью которой «осуществляют в пределах своей компетенции руководитель федерального органа исполнительной власти в сфере внутренних дел, руководители территориальных органов исполнительной власти в сфере внутренних дел и руководители подразделений полиции».
данное положение подтверждает, что современный этап реформирования системы органов внутренних дел ориентирован на усиление централизованной формы управления в сфере внутренних дел. В системе управления органов внутренних дел, возглавляемой МВд России, территориальные органы управления выполняют соответствующие функции и задачи на правах подчиненных органов управления. таким образом, реализация управленческих решений, принимаемых на уровне центрального управления органов внутренних дел, осуществляется в процессе практической деятельности сотрудников полиции на средних и нижних уровнях управления (управления и отделы внутренних дел области, города, района, закрытых административно-территориальных образований).
Неоспоримым достоинством централизованного управления в системе МВд России является единое целенаправленное воздействие на функционирование элементов, частей и уровней управляемой системы, позволяющей координировать деятельность органов внутренних дел в интересах целого. Однако нельзя не заметить, что при всех очевидных достоинствах централизованной формы управления в органах внутренних дел она же порождает и объективные затруднения; поскольку централизация предполагает масштабность системы органов внутренних дел, сложность построения структуры управления, наличие множества ветвей и уровней управления, перегруженность информационных каналов, невозможность учета в полной мере интересов и задач низовых звеньев управления, затруднения в процессе осуществления контрольных функций. Сложности централизованной системы МВд России отражаются на эффективности ее функционировании, а значит и на своевременности выполнения задач, возлагаемых на правоохранительное ведомство.
В свете дискуссионных обсуждений, посвященных вопросам организационной структуры системы управления МВд России, мы обратились к научным работам, представляющим альтернативные точки зрения. В поисках оптимальной модели организационного построения органов внутренних дел еще в преддверии принятия закона «О полиции» в периодической печати активно обсуждается вопрос об эффективности и целесообразности централизованного управления системы МВд России на современном этапе ее реформирования, рассматриваются разные модели организации органов внутренних дел (полиции) в современной России. В частности, при рассмотрении альтернативных концептуальных моделей организационного построения органов внутренних дел Ю. Е. Аврутин обосновывает возможность кардинального реформирования системы МВд России за счет передачи ряда ее функций иным органам исполнительной власти, и обособление в самостоятельную структуру исполнительной власти. В случае реализации данного варианта организационного построения органов внутренних дел, считает Ю.Е. Аврутин, становится возможным решение двух актуальных с теоретической и практической точки зрения задач: юридическое признание за милицией статуса «орган исполнительной власти» и создание стройной, хорошо управляемой централизованной системы государственной милиции.
Согласно взглядам другого исследователя В.В. Черникова оптимизация правомочий милиции в механизме государственной власти и ее организационных форм в перспективе связана с решением проблемы «организационно-правового статуирования полиции (милиции) как системы государственных органов и как органов дознания». Вопрос о создании правоохранительных органов на муниципальном уровне поднимают правоведы Б. П. Кондрашов и Ю. П. Соловей, полагающие, что «учреждение в перспективе муниципальной милиции, подчиненной органам местного самоуправления, наряду с федеральной милицией, находящейся в ведении МВд России, позволит создать оптимальную модель полицейской системы». Между тем, Ю. В. Трунцевский, придерживаясь модели организационного построения системы МВд России, ориентирующейся на сохранение действующей организационной структуры (при ее некотором упрощении и уточнении объема и содержания реализуемых функций), относит к числу основных задач модернизации деятельности органов внутренних дел сокращение численности сотрудников милиции общественной безопасности; ликвидацию ее отдельных подразделений, в частности, сокращение штабных подразделений, информационно-аналитических отделений; определение «непрофильных» служб органов внутренних дел: ГИБдд (за исключением дПС, ОСБ ПдН), Центры временного содержания несовершеннолетних правонарушителей, подразделения по защите свидетелей; упразднение функции профилактики преступлений и иных правонарушений; освобождение подразделений правоохранительного органа от несвойственных им функций. В числе сторонников развития органов внутренних дел, следующих в направлении сохранения действующей организационной структуры при уточнении объема и содержания реализуемых функций, Р. Э. Оганян, А. К. Киселев, С.О. Лосев. В целях совершенствования управления полицией они рекомендуют осуществить корректировку «концепции правоохранительной деятельности, которая была бы ориентирована на демократизацию управления полицией, расширение полномочий низовых звеньев, изменение их компетенции и качественное улучшение подбора, подготовки и расстановки кадров».
Принимая во внимание то обстоятельство, что в результате реформирования органов внутренних дел по функциональному (отраслевому) принципу в МВД России выделены в качестве относительно самостоятельных подсистем подразделения полиции, юстиции, внутренней службы, проблема организационного построения полиции как новой правоохранительной структуры включает в себя теоретическое осмысление и поиск оптимальной модели ее организационного построения. Обсуждая проблемы организации полиции в системе МВд России и аргументируя необходимость образования муниципальной полиции, А.М. Кононов указывает на не соответствие организационного построения полиции реализации ее функций. В подсистему полиции входят подразделения, организации, службы для исполнения обязанностей, связанных с реализацией функций по защите жизни, здоровья, прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, противодействия преступности, охране общественного порядка, собственности, обеспечению общественной безопасности. Как полагает А. М. Кононов, охрана общественного порядка относится к ведению органов местного самоуправления (ст. 132 Конституции РФ) и в Федеральном Законе от 6 октября 2003 г. № 131 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» предусматривается возможность создания правоохранительных органов местного самоуправления - муниципальной милиции; которая «в силу политических правовых и экономических причин еще не создана, и поэтому до решения данного вопроса охрана общественного порядка в муниципальных образованиях осуществляется территориальными органами внутренних дел и входящей в их состав полицией».
Обращаясь к опыту организационного построения современных национальных систем полиции зарубежных стран, заметим, что здесь представлена широкая «палитра» организационных форм:
- централизованная (Австрия, Франция, Швеция, Испания, Дания, КНР, Финляндия);
- полуцентрализованная (Великобритания, Нидерланды, Италия, ФРГ, Япония);
- децентрализованная, или смешанная (США).
В случае централизованной национальной системы полиции государственная полиция выступает единым целым. При этом, в частности, во Франции полицейские учреждения подчиняются Генеральной дирекции национальной полиции, входящей в состав Министерства внутренних дел (на особом положении находится префектура полиции Парижа). Что касается полуцентрализованной национальной системы полиции как в Великобритании, то здесь полиция входит в систему Министерства внутренних дел, а ее оперативный штаб представляет Лондонское управление уголовного расследования (Скотланд Ярд). Наряду с этим в городах и графствах Великобритании функционирует местная полиция. Формально автономные полицейские системы представлены в Шотландии и Северной Ирландии.
При децентрализованной системе полиции (США) полиция включает в себя ФБР (Федеральное бюро расследования), другие полицейские ведомства, входящие в состав различных министерств, полицию штатов, полицию графств (сельскую полицию), военную полицию, частную полицию. Как правило, полиция штата подчиняется непосредственно губернатору штата. Местная полиция, как наиболее многочисленная, состоит из полицейских служб графств и городских муниципалитетов, подчиняющихся шерифу. При каждом полицейском ведомстве имеются собственные элитные подразделения под общим названием SWAT (аналог российского СОБРа).
В ряде западноевропейских стран (Италия, Бельгия, Франция) важная роль в обеспечении интересов центральной власти отводится институтам представителей правительства в административно-территориальных единицах (правительственные комиссары, префекты), назначаемые президентом по представлению главы правительства и подчиняющиеся непосредственно министрам внутренних дел. В числе их полномочий - контроль за соблюдением законодательства и общее руководство деятельностью полиции на местах.
В России в связи с задачей построения полиции как высокоэффективного правоохранительного института актуален вопрос рассмотрения организационного построения МВД России с позиции социологического знания. В социологическом аспекте мы рассматриваем полицию как нормативно-ценностную систему, которая организует и определяет поведение людей, их деятельность, взаимодействие друг с другом. Выступая нормативной системой в обществе, полиция как социальный институт ориентирована на поддержание и восстановление социального порядка. Также можно рассматривать полицию как специфическую форму существования социально-профессиональной общности людей. Выступая специфической формой существования социальной общности, полиция в качестве социального института предстает как профессиональные группы людей, объединенные посредством социальных связей и отношений; имеющие общие задачи, функции и обусловленные ими социальные позиции и роли. Благодаря упорядоченности составляющих ее элементов, связей, отношений, полиция как социальный институт выполняет характерные для нее социальные роли, которые она призвана решать, отвечая требованиям общественного развития, удовлетворению потребностей и социальных ожиданий широких слоев населения. По сути, образование полиции как новой правоохранительной структуры в государственно-политическом механизме России сводится к вопросу возникновения и становления полиции как социального института, или интеграции нового вида социальной деятельности в существующую структуру общественных отношений.
С позиции рассмотрения полиции как социального института, совершенствование организационной структуры видится нам в направлении формирования и развития полиции как самостоятельной и эффективно управляемой, централизованной федеральной службы, способной к осуществлению ведомственных полномочий на всех уровнях государственной власти. В этом случае возможны два варианта организационного построения системы МВД (полиции): а) выделение полиции в качестве самостоятельной федеральной службы, находящейся в подчинении МВД России (при осуществлении четкой структуризации ее функций и полномочий, в первую очередь, в вопросах защиты прав и интересов населения, обеспечения правопорядка); б) образование муниципальной полиции в рамках системы МВД России с последующей перспективой ее подчинения местным органам исполнительной власти (федеральная полиция, муниципальная полиция).
К слову, взаимоотношения муниципальной и национальной полиции за рубежом строятся на принципах взаимодействия и координации, притом, что организационное подчинение здесь или существенно ограничено, или исключается полностью. О своевременности данной модели организационного построения системы МВД (полиции) свидетельствует и положение «Дорожной карты» дальнейшего реформирования органов внутренних дел Российской Федерации. Здесь, в части совершенствования системы управления и оптимизации деятельности органов внутренних дел, предлагается «в полном объеме использовать конституционные полномочия субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления и их участие в правоохранительной деятельности. В частности, повышение эффективности работы участковых уполномоченных полиции возможно путем привлечения к их работе конституционного ресурса муниципальных образований (статья 132 Конституции Российской Федерации), согласно которой организация охраны общественного порядка на территориях муниципальных образований отнесена к вопросам местного значения. Целесообразно предложить субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям решить вопрос о введении в организационно-штатные структуры муниципальных образований должностей муниципальных инспекторов по охране общественного порядка в ранге муниципальных служащих, наделенных определенными правами и полномочиями по охране правопорядка. Для этого потребуется внести изменения в Федеральный Закон «О полиции», иные законодательные акты субъектов Российской Федерации, нормативные акты органов местного самоуправления и ведомственные правовые документы». Финансирование и материально-техническое обеспечение муниципальных инспекторов по охране общественного порядка должно осуществляться за счет средств бюджетов субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Такое видение организационного построения органов внутренних дел (полиции) актуализирует решение вопросов, связанных с совершенствованием управления в полиции, формированием гибкой структуры (реализация задач единолично отдельным подразделением), повышением эффективности деятельности первичных звеньев управления. С социологической точки зрения это означает, что основное внимание должно быть сосредоточено на усилении нижних звеньев управления в общей системе управления МВД России и развитии элементов самостоятельности на уровне горрайорганов внутренних дел, учитывая национальные и конфессиональные традиции населения, особенности миграционной составляющей городов, муниципалитетов, районов. В этом случае рассмотрение нижних звеньев управления в качестве полноценного субъекта управления позволяет усилить их меру ответственности за состояние дел на территории непосредственного обслуживания населения, повысить качество и ускорить сроки реагирования на правонарушения.
В целях усиления ответственности руководителей первичных звеньев управления, целесообразно в качестве эффективного элемента социального контроля использовать такой показатель их работы как мнение местного населения о деятельности коллектива сотрудников на обслуживаемой ими территории. Это открывает большие возможности для поддержания деловой атмосферы в профессиональном коллективе сотрудников полиции, выстраивания конструктивных отношений между руководством и подчиненными, сотрудниками и населением. В результате увеличивается число предпосылок для формирования сплоченного коллектива, заинтересованного в общественном признании, поддержке со стороны населения, качественном исполнении управленческих решений, эффективном выполнении задач, возложенных на сотрудников полиции.
В связи с осмыслением проблемы формирования полиции с позиции институционального подхода следует поднять вопрос о социальной роли, миссии полиции в обществе. Являясь одним из субъектов правоохранительной системы и реализации правоохранительной деятельности в своей деятельности полиция применяет комплекс юридических и организационных средств, включая меры государственного принуждения. Наряду с другими институтами правоохранительной системы полиция, призванная защищать интересы личности, общества и государства от преступных и иных противоправных деяний, охранять общественный порядок, обеспечивать общественную безопасность, выполняет важную роль в правоохранительной сфере, являющейся одной из подсистем охранительной сферы жизнедеятельности общества.
Определяя полицейскую деятельность как особый вид государственно-управленческой деятельности, направленной на охрану общественного порядка, обеспечение общественной безопасности и связанной с применением мер государственного принуждения, И.В. Гончаров обращает внимание на выделение в качестве основных форм деятельности современной российской полиции - борьбу с преступностью и охрану общественного порядка. При этом, он выделяет специфическими признаками полицейской деятельности: 1) деятельность по руководству специальными структурами исполнительной власти по организации их деятельности, направленной на охрану общественного порядка, обеспечение общественной, государственной, экономической и любой другой безопасности; 2) особый характер полицейской деятельности раскрывается в понятии «охраны», составляющей ее содержание и основу данной деятельности; 3) полицейская деятельность является профессиональной по своей природе. Профессионализм является важным признаком этой деятельности.
Между тем, при обращении к формам и признакам полицейской деятельности, требуется уточнить их смысловое содержание в соответствии с социальной природой полиции и социальным характером полицейской деятельности. В первую очередь, речь идет о защите прав и интересов личности и населения, обеспечении их безопасности как неотъемлемого элемента качества жизни. В условиях поступательного развития российского общества и построения правового демократического государства полиция должна, прежде всего, удовлетворять социально значимые потребности личности и населения, связанные с защитой жизни и здоровья, прав и свобод, законных интересов, обеспечением безопасности жизнедеятельности. В этом случае полиция обеспечивает защиту и безопасность общественных отношений, их воспроизводство и развитие.
Следующими приоритетными формами деятельности полиции, провозглашенными Федеральным законом «О полиции» выступают охрана общественного порядка и противодействие преступности. Ведя речь об общественном порядке, необходимо учитывать, что в целом под ним в основном «понимается система общественных отношений, основанных на соблюдении действующих в обществе социальных норм». Что касается содержания понятия «общественный порядок», то в его содержании важное место занимают отношения, которые урегулированы не правом, а другими социальными нормами, которые влияют на восприятие населением государства и его институтов. Поэтому общественный порядок, включая в себя общественные отношения, не урегулированные правом, оказывается шире правопорядка. В свою очередь, признавая, что общественный порядок, включающий в себя общественные отношения, не урегулированные правом, оказывается шире правопорядка, мы считает необходимым; с одной стороны, признать роль государства в содержании общественного порядка, определяющего правомерное поведение граждан и приоритеты в обеспечении их прав и свобод, и руководствующегося своими интересами; а с другой стороны - признать роль населения в обеспечении общественного порядка (признание или отрицание, поддержание или игнорирование). Отметим, что устанавливая и обеспечивая защиту правопорядка посредством права, государство и его институты не могут не признавать роли иных социальных норм, влияющих на общественные отношения и определяющих поведение граждан. В этой связи, в целях охраны и развития общественных отношений государство должно создавать соответствующие условия и при этом исходить из общественных интересов. Свою роль в обеспечении общественного порядка должно сыграть и население, которое различным образом, в индивидуальной или коллективной форме может оказывать поддержку, помощь и содействии институтам государства, включая полицию, в деле обеспечения общественного порядка и поддержания правопорядка, а также - обеспечения общественной безопасности.
Рассматривая следующую форму деятельности полиции - противодействие преступности, мы схожи во мнении со Р.д. Своном, что преступность - явление социальное. Из этого следует, что невозможно «преодоление» преступности никакими полицейскими технологиями, в том числе и силовыми методами. Преступности можно противодействовать, сдерживать ее, контролировать. Выполняя задачу по противодействию преступности, «полиция уже решает социальную задачу, причем далеко не всегда, делая это в правой форме, например, в форме профилактических бесед и т.п.».
Кроме того, затрагивая вопрос об основных формах полицейской деятельности и уточняя их смысловое содержание, следует отметить взаимодополняемость социального и правоохранительного назначения полиции. Следуя этому пониманию, можно утверждать, что в числе приоритетных функций полиции должна быть усилена социальная функция, заключающаяся в оказании полицейскими подразделениями помощи гражданам (в рамках своей компетенции), обратившимся к сотрудникам полиции с вопросами правового, морального, материального, социального характера; так как полиция по своему правоохранительному и социальному назначению всегда находится в тесном контакте с населением и в отличие от других государственных служб ориентирована на мобильное и своевременное обеспечение защиты права и интересов личности и населения, их безопасность, пресечение противоправных действий, раскрытие преступлений.
Причем, важное значение в реализации правоохранительного и социального предназначения полиции принадлежит горрайорганам внутренних дел, осуществляющих свою деятельность в непосредственной связи с населением. Задачи, возложенные на полицию на местах, в сельской местности, жилом секторе ложатся на ее базовое звено - городские, районные, линейные органы внутренних дел; осуществляющие реализацию правоприменительной деятельности в пределах обслуживаемых территорий, где решаются задачи защиты прав и свобод граждан, охраны общественного порядка, обеспечения личной и общественной безопасности, обеспечения безопасности дорожного движения, предупреждения и пресечения преступлений, административных правонарушений. Здесь же сосредоточены основные профессиональные ресурсы, кадровый потенциал и техника. Кроме того в компетенции отделов (управлений) внутренних дел районов, городов и иных муниципальных образований - владение информацией 0 совершенных преступлениях, о лицах, их совершивших, аналитическое осмысление причин и условий доминирующих правонарушений.
Таким образом, завершая обсуждение вопроса об организации полиции, его задач, целей, содержании деятельности делаем выводы, что:
во-первых, формирование и построение высокоэффективной полиции предполагает постоянное выдвижение новых задач и принятие новых нормативно-правовых актов, определяющих объем функций и характер задач, выполняемых на различных уровнях управления системы МВд России;
во-вторых, ближайшей стратегической задачей на пути обновления организационного построения системы МВд России следует признать усиление горизонтали управления на уровне базовых звеньев данной системы - городских, районных, линейных отделов внутренних дел. В перспективе, по мере развития демократических отношений в России, следует ожидать постановки новых задач в части формирования муниципальной, городской полиции;
в-третьих, с целью эффективного решения поставленных перед полицией социально значимых задач, связанных с защитой прав и интересов личности и населения, обеспечением их безопасности, требуется внести поправки в действующие нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность органов внутренних дел (полиции), в части расширения полномочий полиции по оказанию помощи гражданам (в рамках своей компетенции).
< предыдущая |
---|