Трансформация субъектного состава российской федерации в условиях политической модернизации

К особенностям российского федерализма следует отне­сти то, что он базируется на двух принципах: национально­территориальном и административно-территориальном, что, несомненно, осложняет развитие федеративных отношений. хотелось бы отметить сразу, что не все политические силы поддерживают идею трансформации российских регионов и приведения их к общему знаменателю. За сохранение асимме­тричной федерации выступают, прежде всего, политические силы российских республик. Сторонники данной модели ис­ходят из того, что двусторонние договора, заключённые между федеральным Центром и регионами России, носят более прак­тическое значение, нежели Конституция РФ, и что не Центр делегирует субъектам часть предметов ведения и полномочий, а субъекты делятся властью.

Как отмечает исследователь Л.Ф.Болтенкова: «Разнообра­зие субъектов — явление не формальное. Оно влечет и некото­рые отличия статуса одних субъектов в сравнении с другими. Коль это так, то федеративные отношения следует считать асимметричными. И по этой причине развивать федеративные отношения приходится конституционно-договорными сред­ствами, а не только конституционными. Конституция относи­тельно статична, договоры динамичны. Конечно, путем дого­воров легче, проще разрешать возникающие противоречия» Безусловно, в России не существует двух одинаковых субъектов федерации, каждый из них имеет свой уровень экономическо­го и политического развития, и отношения с центром бази­руются на законах и исторически сложившихся традициях. В этой связи трудно не согласится с тем, что невозможно одним документом или даже изменением законодательства в одно­часье разрешить все эти проблемы. Силовые методы неприем­лемы, а на все другие потребуются годы совместного развития и самого серьезного взаимодействия.

Учёный Е.Бухвальд, рассматривая возможные варианты будущего развития Российской Федерации, отмечает: «В сло­жившихся условиях либо надо принимать сверхэнергичные меры для подъема экономически наиболее отсталых и депрес­сивных субъектов Федерации, либо «подлаживать» правовые основы Российской Федерации под ее экономические реалии. Здесь имеется в виду формальное (конституционное) закре­пление перехода к модели асимметричной Федерации, при которой четко выделялись бы две (или более) группы субъек­тов Федерации по характеру имеющихся у них полномочий и ответственности перед федеральным центром и, главное, их собственным населением. При этом на высшем уровне долж­ны остаться субъекты Федерации, обладающие реальными признаками экономической  и финансово-бюджетной самодостаточности, способные «взва­лить на себя» означенную меру ответственности. Все осталь­ные нынешние субъекты должны довольствоваться статусом, предполагающим значительно меньший объем полномочий и ответственности и, следовательно, более совместимым с си­туацией долговременной дотационности и получения других форм содействия со стороны федерального центра». Ака­демик И. тагиров обосновывает необходимость сохранения асимметрии следующим образом: «Прежде всего это связано с тем, что одна часть государства должна быть заинтересована в присутствии другой его части. Если регионы или центр не заинтересованы в федерации, то эта федерация распадется. Взаимозаинтересованность — главное условие обеспечения асимметричности, а через него — сохранения федерации».

Можно сформулировать основные аргументы сторонни­ков асимметричной федерации:

а)   асимметричная федерация лучше соответствует язы­ково-культурному, этническому, историко-географическому и социально-экономическому разнообразию регионов РФ. Смысл федеративного устройства в том, чтобы, не разрушая эти естественные различия регионов, объединить их в одно го­сударство, выражающее их общую волю.

б)   в идеале, федерация должна образовываться снизу, методом делегирования властных полномочий «снизу вверх». По мнению сторонников асимметричности, разные субъек­ты федерации вправе делегировать Центру разные объемы полномочий, т.к. они изначально являются суверенными госу­дарствами. Поэтому договоры по разграничению предметов ведения, заключаемые Центром с субъектами РФ обладают правовым статусом, не уступающим статусу Конституции РФ.

в)   асимметричная федерация в России является объектив­ной реальностью, с которой следует считаться. Субъекты РФ между собой принципиально различаются, и их уравнивание может провести к обострению конфликтов, росту сепаратист­ских настроений и, в конечном счете, к развалу федерации.

г)   асимметричность соответствует историческим тради­циям России, где разные территории во все времена имели различный государственный статус. Например, в Российской Империи существовали царства (Царство Польское), великие княжества (Великое княжество Финляндское), ханства (Бухар­ское ханство).

д)  асимметричная федерация позволяет гражданам бы­стрее реагировать на государственные мероприятия. только в государстве, обеспечивающем подлинную автономию реги­онов, управляющие лица оказываются достаточно близко к гражданам, чтобы почувствовать их непосредственную реак­цию на свои решения и действия.

е)   асимметричная федерация позволяет реализовать пра­во наций на самоопределение, не разрушая государственного единства страны. В мире накоплен немалый положительный опыт в этой области (Бельгия, Испания).

Учёный В.Е. Чиркин подчёркивает, что в основном все современные государства являются асимметричными. Здесь существуют: структурно асимметричная федерация (в кото­рой, кроме субъектов, есть и не субъекты - федеральные тер­ритории, ассоциированные образования и т.п.); федерация, в которой присутствуют только субъекты, но они неодинаковы; федерация со скрытой «асимметрией», в которой состоят од­нопорядковые субъекты (Германия, Швейцария, Австрия), но они имеют неодинаковое представительство в верхней пала­те. Сторонники асимметрии считают, что это плюралистич­ная гибкая форма федерализма, особенно важная для России, которая насчитывает одиннадцать часовых поясов и является одним из самых этнически разнообразных государств мира. Моделирование особых условий для отдельных регионов дает возможность на месте решать возникающие проблемы.

Как правило, различают два вида асимметрии—полити­ческую и конституционную. Первая характеризуется разли­чиями в количестве населения, территории, экономическом положении, наличии природных ресурсов и благосостоянии граждан отдельных субъектов Федерации. Политическая асимметрия обычно является источником нестабильности и ведет к различного рода конкуренции и противоречиям. Это особенно очевидно в случаях, когда одна из частей федерации занимает значительную часть ее территории и явно домини­рует над остальными. Конституционная асимметрия опреде­ляется полномочиями субъекта, получившими отражение в конституции федеративного государства, которые делают его асимметричным, и подразделяется на три уровня: а) ограни­чение конституционных полномочий субъектов федерации в рамках федеративных отношений; б) усиление конституцион­ных прав субъекта (региональная автономия); в) конституци­онно равным субъектам предоставляется право в отдельных случаях передавать полномочия от одного органа власти дру­гому на основе договоров и соглашений (современная РФ).

Однако не стоит забывать и того, что идею сохранения асимметричного государства активно используют и сторонни­ки регионального и национального сепаратизма, которые под этническими лозунгами скрывают истинные меркантильные интересы. «По тому, как ревностно в некоторых регионах от­носятся к вопросу федерализма, можно сказать, что федера­тивное устройство России рассматривается чуть ли не главной проблемой», - пишет профессор Башкирского университета Ф.М. Раянов и справедливо замечает, что требование федера­лизма любой ценой «обычно выдвигается в чисто политиче­ских целях отдельными группами, людьми, стремящимися к власти или находящимися у власти. Для этих людей про­блема федерализма, как правило, имеет важнейшее значение как способ удовлетворения собственных интересов, связанных с конкретной политической властью. При этом истинное на­значение федерализма для них остается неизвестной или мало известной стороной проблемы».

По нашему мнению, асимметричность РФ не противо­речит принципам федерализма, поскольку обусловлена объ­ективными, историческими причинами, и на современном этапе федеративного строительства является необходимым условием. Однако с совершенствованием федеративных от­ношений Россия должна перейти к симметричности - одно­порядковому показателю. На современном этапе становления российской государственности, асимметричная модель феде­рации является наиболее благоприятной и эффективной для России, поскольку всё ещё не сформированы демократические институты и механизмы, полноценно регулирующие отноше­ния между федеральным Центром и регионами РФ, а резкий, необдуманный скачок в сторону построения симметричной федерации, может подорвать устои ещё полностью не сфор­мировавшейся российской государственности. Сохранение асимметричной федерации возможно лишь при осознанном выборе политических сил в пользу демократизации и децен­трализации.

В основе сценария губернизации лежит идея трансфор­мации современного территориального устройства России, с отказом от национально-территориального деления Россий­ской Федерации (создание губерний).

В целом в защиту губернизации выступают русские реги­оны, чтобы уравняться в правах с национальными республи­ками, и федеральный Центр, чтобы укрепить центральную власть. Национальные республики выступают их оппонента­ми и против губернизации.

Процесс губернизации - это постепенный переход всех субъектов федерации к однопорядковому показателю, в ос­нове которого заложен принцип ликвидации асимметрично­сти бюджетной системы, выражающейся в превышении объ­ема фактических расходных полномочий консолидированных бюджетов субъектов РФ по сравнению с их бюджетной обеспе­ченностью.

На подготовительном этапе губернизации федеральному Центру необходимо строить отношения не напрямую с субъ­ектами РФ, а через крупные развитые экономические районы. Субвенции и трансферты Центра по этому варианту перерас­пределяются новыми надрегиональными органами. В этой связи создаются новые надрегиональные экономические зоны, при этом рекомендуется избирать «нейтральные» в нацио­нальном плане города, не совпадающие с административны­ми центрами существующих национально-государственных образований. Необходимо действовать в направлении посте­пенного расширения полномочий надрегиональных органов власти с согласия существующих субъектов РФ, но при твер­дой роли федерального Центра.

На завершающем этапе должны сформироваться новые территориальные образования (губернии) с равными правами субъектов РФ. Базой для образования таких субъектов могут служить ассоциации экономического сотрудничества реги­онов. Не исключается изменение границ существующих тер­риториально-административных единиц. Крупные субъекты РФ подразделяются на губернские округа (уезды) с широкими полномочиями по осуществлению функций государственного управления и местного самоуправления. Административные центры бывших субъектов Федерации приравниваются к ста­тусу городов губернского значения. В состав округов входят муниципальные образования.

Безусловно, политика губернизации, выраженная в созда­нии равностатусных субъектов федерации, актуальна в нашей стране, где проживает примерно 80 процентов русских. Одна­ко реализация данного процесса должна носить осознанный, демократический характер, во избежание этнополитических конфликтов, и механический подход здесь невозможен.

По нашему мнению, возможен переход к симметричной федерации на основе формального национально - территори­ального принципа (всеобщей республиканизации). На пер­вый взгляд, данный сценарий может показаться не логичным и не целесообразным, однако республиканизация РФ - это не волюнтаристский способ перескочить асимметричность госу­дарства, а вполне разумная и эффективная политика по пре­одолению конфликтов между Федеральным центром и регио­нами России.

Одним из шагов в этом направлении может служить от­каз от признания государственности в республиках только на этнической основе и придание всем субъектам федерации ста­туса республик. Если все субъекты России приобретут статус «республик» независимо от того, национально-территориаль­ный или административно-территориальный принцип по­ложен в основу их образования, то в этом случае республики не будет рассматриваться как центры развития особой этни­ческой государственности, поскольку все субъекты РФ будут обладать не формальными, а реальными равными правами (во всех регионах Президент, Конституция и т.д.). таким об­разом, с одной стороны, не будут нарушены права этнических республик (их права сохранятся), с другой - у всех остальных регионов вырастет количество прав.

В настоящее время в политической и правовой литерату­ре существуют мнения о нецелесообразности придания всем субъектам статуса республик. Исследователь Л.Ф.Болтенкова отмечает, что «вряд ли имеет смысл подгонять все субъекты Федерации под один статусный шаблон и, следовательно, под одно название, к примеру, «республика». Сегодняшние реа­лии России слишком богаты и многообразны, чтобы все мож­но было втиснуть в какую-то жесткую, узкую схему». Так же и В. Е. Чиркин считает недопустимым подгонку всех частей федерации под один статус, и видит в этом прямой вред го- сударству.

Однако, по нашему мнению, в пользу политики респу- бликанизации можно привести следующие аргументы:

1)    статус республик наиболее близок и понятен феде­ральным властям и властям субъектов России (в большей мере отвечает их представлениям о форме государственности субъ­екта Российской Федерации), и в отечественной истории госу­дарственности составными частями СССР и РСФСР являлись именно республики;

2)    республики являются наиболее устойчивыми нацио­нально-территориальными единицами России;

3)    политика республиканизации выражена не в ограни­чении экономических и политических прав национальных республик (в отличие от губернизации), а в увеличении прав остальных регионов России;

4)    наиболее стабильными федерациями оказываются го­сударства с однородным по статусу составом субъектов феде­рации.

Безусловно, политика республиканизация России не является тем «идеальным типом», на который походила бы существующая реальность. Однако данная политика не явля­ется новшеством в нашем государстве и имеет свой прототип в «Декларации о государственном суверенитете Российской Федерации» 1990 года. Республиканизация была официально предложена в ноябре 1990 года Конституционной комиссией российского парламента. Планировалось разделить Россию примерно на 50 неэтнических частей (земель), превратив су­ществующие области в республики, решив таким образом проблему различия между существующими этно-федератив- ными республиками и регионами, но эти предложения не поддержали республики-республиканизация России ликви­дировала бы привилегии титульных республик в отношениях с центром.

Процесс республиканизации может проходить в два эта­па: формально-правовой и реально-практический. Формаль­но-правовой этап характеризуется признанием в Конститу­ции России в качестве республик всех субъектов федерации. При этом те регионы, которые не обладают необходимым по­литическим, экономическим, кадровым потенциалом, вправе получить статус административно-территориальной автоно­мии в составе республики, с возможностью приобретения ими статуса республики по мере развития или в случае объедине­ния с другими территориями.

Первый этап определяется своевременным закреплением в федеральном конституционном законодательстве условий и порядка перехода в статус республики. Формальный переход всех регионов в республики на федеральном конституционном уровне позволит в перспективе развивать второй этап совер­шенствования модели российской государственности - посте­пенное преобразование Российской Федерации в государство, состоящее из более крупных и однородных по параметрам развития государственно-территориальных образований - ре­спублик. На основании Конституции РФ и соответствующих нормативно - правовых актов экономически неразвитые ре­спублики получают рекомендации по преобразованию (сли­янию с другими республиками либо переходу в статус адми­нистративно-территориального образования в составе другой республики). Данные решения должны приниматься путем проведения референдума населения. Мэр Москвы Ю. Лужков и ряд других видных политиков высказывались о том, что если рассуждать экономически, то субъектами Федерации должны остаться только самодостаточные образования, которых в Рос­сии от силы может быть не более пятнадцати.

Осуществление второго этапа республиканизации долж­но сопровождаться развитием совершенно новых федератив­ных отношений, в основе которых заложено не только расши­рение прав регионов, но и увеличение ответственности перед федеральным центром. По мнению диссертанта, второй этап повлечёт за собой укрупнение и соответственно сокращение числа республик — субъектов Федерации, что в свою очередь позволит добиться однородности российского государства. таким образом, большинство субъектов федерации сами про­чувствуют политическую и экономическую выгоду от такого укрупнения.

Республиканизация регионов РФ считается возможной, но трудно осуществимой, поскольку этничность республик должна быть не ликвидирована, а уравновешена равным ста­тусом других субъектов федерации. По сути, «республика- низация» является этапом, который не доходит до придания статуса независимых государств субъектам федерации, но реа­лизует стремление к разделению политического суверенитета и обретению равного с центром статуса. Процесс республика- низации - это наиболее быстрый и радикальный способ пере­хода к симметричной федерации, и, в целом, целесообразный для нашего государства. Однако необдуманная, скачкообраз­ная работа политиков в реализации процесса республика- низации России, губительна для нашего государства. В этой связи, республиканизацию, следует понимать, как поэтапный, постепенный, логический процесс строительства российской государственности.

Наиболее адекватной и продуктивной стратегией госу­дарственного строительства в России является, вероятно, поли­тика создания федеральных округов и укрупнения регионов. Федеральные округа в перспективе должны стать администра­тивной и территориальной структурой, на уровне которой возможны организация эффективной системы управления регионами и решение всего комплекса проблем государствен­ной политики в области регионального развития. С одной сто­роны, должны быть сохранены федеративные принципы по­строения государства, включая самостоятельность субъектов в сфере их компетенции, развитие местного самоуправления, с другой - создание и укрепление институтов и механизмов фе­дерального присутствия и вмешательства в регионах, обеспе­чение четкой и внятной региональной политики государства. Округ в связи с этим должен обладать всеми необходимыми полномочиями как для осуществления государственного управления, так и для реализации интересов и потребностей территорий.

Многие эксперты полагают, что с формированием окру­гов создается дополнительный потенциал дезинтеграции и сепаратизма. Выражаются опасения по поводу усиления тен­денции к делению страны на семь политико-экономических и информационных пространств. Однако в той же мере право­мерна и обратная интерпретация, также соответствующая теории управления: создание округов и межрегиональных «столиц» может способствовать оптимизации системы тер­риториального управления, созданию новых точек роста и центров инноваций, поможет решить проблему администра­тивно-бюрократической гиперцентрализации, которая свой­ственна России.

Одновременно развитие системы округов создает ряд предпосылок для изменения расстановки сил между региона­ми и региональными элитами. Можно ожидать, что субъек­ты федерации, объявленные столицами округов, существенно укрепят свои федеральные политические позиции, увеличат «политический вес». Одновременно могут несколько ослаб­нуть политические позиции ряда признанных лидеров губер­наторского корпуса, чьи города не получили «столичного» статуса. Подобные регионы превращаются в своеобразные «подавленные» региональные центры.

В экономическом плане новые столичные регионы могут в перспективе получить дополнительные инфраструктурные преимущества над другими субъектами федерации. К тако­вым относятся:

а)   приоритетное финансирование и приоритетное рас­смотрение проблем на правительственном и президентском уровне;

б)   приоритетное развитие инфраструктуры (дороги, теле­коммуникации и т.д.);

в)   возможность концентрации финансовых потоков за счет концентрации в них налогоплательщиков (в том числе в связи с их перерегистрацией в центрах округов), а также бан­ковских систем регионов.

В тоже время совершенно очевидно, что и переход к тер­риториально - окружному делению государства не может быть произведен одномоментно. Это развернутый по времени процесс последовательного реформирования государствен­ной системы.

В целом же на современном этапе развития российской государственности, по мнению диссертанта, невозможно до­биться фактического равенства субъектов Федерации, даже если бы такая идея была провозглашена конституционно.

В Конституции Российской Федерации также нет идеи равен­ства народов, ибо на данном этапе их развития оно (равенство) не может быть достигнуто по тем же объективным причинам. Поэтому в Конституции Российской Федерации устанавлива­ется не равенство, а равноправие субъектов Федерации: «Во взаимоотношениях с федеральными органами государст­венной власти все субъекты Российской Федерации равны». Это означает, что конституционно закрепляется равноправие народов и, как следствие этого, равноправие представляющих их субъектов Федерации.

Более того, в итоге рассмотрения различных сценариев трансформации субъектного состава России, можно сделать однозначный вывод, что тот вариант государственного стро­ительства страны, который будет, в конце концов, принят за основу обязательно должен исходить из повышения статуса субъекта федерации, и ни в коем случае из его понижения, даже если это касается только административно - территори­альных образований. Ибо чисто психологически гораздо про­ще смириться с тем, что «кто-то дорос до тебя», чем с тем, что «ты опустился до кого-то».

Конституционное право

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 11 (66) 2013