В конце 1990-х годов британское иммиграционное законодательство считалось одним из самых жестких в Европе. Эксперты шутили, что Британия наглухо закрыла не только двери, но и окна в свое государство для всех, кто не является гражданином стран Британского Союза и бывших английских колоний. Это вызвано, в первую очередь, сложившейся исторической традицией: английскую иммиграцию всегда составляли в основном выходцы из различных частей Британской империи. Особенно велик был этот поток после Второй мировой войны и распада Британской империи в конце 50-х
- начале 60-х годов XX в. Преимущество, предоставляемое мигрантам из стран Британского Союза и английских колоний, сопровождалось жесткими ограничениями по отношению к мигрантам из других стран. Во-вторых, потребность британской экономики в притоке трудовых ресурсов из-за рубежа была несколько ниже, чем в других странах Европы, из-за относительно высокого естественного прироста населения в этой стране. Поэтому тезис, что чрезмерно строгие иммиграционные барьеры и недостаточный приток населения из-за рубежа могут повредить демографическому развитию и экономике страны, не имел и не имеет в Великобритании такого существенного значения, как в других европейских странах.
Однако в конце 90-х годов XX в. безработица в стране упала до рекордно низкого уровня за последние 25 лет (около 4% по методологии МОТ), что, при сохранении жесткого регулирования миграции, стимулирует приток нелегальных иностранных работников, для которых рабочие места в стране есть, а легальных путей миграции - нет.
Парадоксально, но, невзирая на строгие ограничения, Великобритания остается крупнейшей страной иммиграции. К примеру, в 1999 г. 97 100 человек получили статус оседлости, т. е. въехали в Великобританию на длительное поселение (settlement); среди них в основном беженцы и члены воссоединяющихся семей.
С 1980-х годов постоянно увеличивается число выданных разрешений на работу, причем особенно быстрый рост наблюдался с середины 1990-х годов. В 2000 г. было выдано 80 тыс. разрешений на временную работу и 22 тыс. человек разрешения были продлены. В 2001 г. эти цифры составили соответственно 104 тыс. и 33 тыс. разрешений. В целом, иностранные рабочие (включая как имеющих разрешения на работу, так и работающих au pair, на сезонных работах и т. д.) составляют в Великобритании 8% всех занятых.
Иммиграция в Великобританию развивалась по несколько иной схеме по сравнению со странами континентальной Европы. С одной стороны, она началась значительно раньше, в основном из-за существования правил свободного передвижения в пределах стран Британского Союза: Великобритания имела безвизовый режим с Цейлоном, Индией, Бангладеш, Пакистаном, Ганой и Нигерией. С другой стороны, закрытие границ также произошло раньше и не было прямо спровоцировано нефтяным кризисом 1973 г. (как в Германии и Испании). К тому же, как уже отмечалось, ограничительная политика Великобритании в отношении мигрантов носила более решительный характер, нежели политика других европейских стран.
Рестриктивное направление английской миграционной политики заметно уже в миграционных законах 60-х годов, когда были введены квоты на прием мигрантов из стран бывшего Британского Союза. До этого времени все жители колоний имели право на получение гражданства Великобритании. В 1964 г. квота, первоначально установленная на уровне 51 тыс., была сокращена лейбористским правительством до 4,7 тыс. С 1968 г. право свободного въезда в Великобританию сохранилось только за лицами, рожденными в стране, или их прямыми родственниками.
Иммиграционный закон (Immigration Act) 1971 г., а затем и Закон о гражданстве (Nationality Act) 1981 г. определили иммиграционную политику Великобритании на следующие 20 лет, продолжив тенденцию ужесточения правил въезда, пребывания и легализации иностранных граждан. Результатом этих законов было сокращение категорий принимаемых мигрантов до самого узкого круга лиц, имеющих британское происхождение, и их родственников, а также некоторых, очень строго ограниченных категорий работников, в первую очередь, высокой квалификации. Для рабочих средней и низкой квалификации двери в страну были практически закрыты, за исключением тех, кто приезжал в страну в качестве сезонных сельскохозяйственных рабочих, число которых строго ограничено - максимум 10 000 рабочих в год.
Вступление Великобритании в ЕС и подписание Римского и Маастрихтского договоров заставило ее изменить некоторые правила миграционного законодательства по отношению к гражданам Европейской экономической зоны (ЕЕА). Однако Великобритания, как и Ирландия, предусмотрела для себя определенные ограничения, отказавшись полностью принять режим свободного передвижения для граждан стран ЕЕА, мотивируя это особенностями островного положения страны. Четвертый протокол к Амстердамскому договору оставляет Великобритании (как и Ирландии) право выбора: принимать участие в общих мероприятиях в области иммиграционной политики или нет.
В отличие от многих стран континентальной Европы (таких как Германия, Франция, Швейцария) Великобритания никогда (за исключением короткого периода сразу после Второй мировой войны) не проводила иммиграционных программ, направленных на привлечение в страну гостевых работников из других государств или легализацию мигрантов, и практически не имеет политического и законодательного опыта проведения таких кампаний. Единственным инструментом регулирования притока трудовых мигрантов является система разрешений на работу для иностранных граждан.
Система разрешений на работу (Work Permits) для иностранных трудящихся была введена еще в 20-е годы XX в. Ее целью было обеспечить строго выборочный прием мигрантов по определенным категориям (включая профессиональные и квалификационные характеристики), чтобы удовлетворить потребности рынка труда, которые не могут быть покрыты местными ресурсами. С начала 1970-х гг. эта система ориентировалась в основном на рекрутирование иностранных работников средней и высокой квалификации, что отражало потребности экономики в специалистах, дефицит которых возник в результате волны послевоенной эмиграции специалистов высокой квалификации из Великобритании в США. В соответствии с иммиграционным законом 1971 г. появилось еще одно ограничительное требование, которое можно назвать программным для всей дальнейшей политики в области трудовой миграции. Это требование о наборе иностранных работников для заполнения конкретных рабочих мест. Соответственно, появляется жесткая привязка трудового мигранта к определенному работодателю.
Разрешения на работу выдаются департаментом образования и занятости индивидуально для каждого иностранного работника, на строго определенный вид занятости и на конкретное рабочее место. Чтобы поменять место работы, трудовой мигрант вынужден повторить всю процедуру получения разрешения на работу. Квот на количество выдаваемых разрешений не установлено.
Условия выдачи разрешения следующие:
- наличие законного бизнеса у работодателя;
- невозможность найма местного работника или гражданина ЕЕА на данное рабочее место;
- наличие у соискателя квалификации не ниже уровня 3 по национальной квалификационной сетке;
- обязательство работодателя оплачивать труд мигранта в соответствии со средней оплатой за труд данной квалификации в стране.
Департамент принимает обращения только от британских работодателей, которые должны представить заявление 0 получении разрешения на работу для конкретного мигранта как минимум за 8 недель до предполагаемого начала работы. Если иностранный работник прибывает из страны, с которой у Великобритании установлен визовый режим, он должен получить рабочую визу, которая выдается только после получения разрешения на работу и по предъявлении его в визовой службе.
Разрешение на работу не требуется в следующих случаях:
- для граждан стран Европейского Союза;
- для работающих по программе au pair;
- для преподавателей, работающих по программам обмена;
- для сезонных рабочих в сельхозлагерях;
- для студентов, работающих в период каникул;
- для стажировок медицинских работников;
- для некоторых других категорий работников.
Разрешение на работу выдается, как правило, сроком на
1 год, в исключительных случаях - до 4-5 лет. Работника могут сопровождать жена и дети только в том случае, если он докажет, что способен обеспечить их существование в течение всего периода пребывания в стране. Родственники получают возможность работать в Великобритании в течение всего периода действия разрешения, выданного мигранту. После того, как мигрант прожил в Великобритании в течение четырех лет, имея все эти годы разрешение на работу, он может обратиться в МВД за разрешением на постоянное проживание в стране в течение неопределенного срока (статус оседлости).
Схема разрешений на работу - единственный механизм, позволяющий работодателям привлекать иностранную рабочую силу. Стоимость одного разрешения для работодателя составляет 500-850 фунтов стерлингов.
При выдаче разрешений на работу в первую очередь учитывается квалификация работника. Законодательно не установлено, но на практике применяется требование, согласно которому соискатель должен иметь как минимум высшее образование и два года работы по специальности. Труднее всего получить разрешение на работу низко квалифицированным работникам, претендующим на низкооплачиваемые (с оплатой ниже средней годовой зарплаты в Великобритании) рабочие места.
В дополнение к традиционной системе разрешений на работу правительство Великобритании ввело в 2002 г. новую программу стимулирования высококвалифицированной миграции, рассчитанную на привлечение в страну работников, обладающих высоким профессиональным и образовательным уровнем, которые могут быть реально полезны для страны и в состоянии повысить ее экономическую конкурентоспособность.
Особенно поощряется иммиграция высококвалифицированных врачей для практической работы.
Из новых возможностей трудовой миграции интересна объявленная в 2002 г. программа для трудовых мигрантов в строго определенных секторах занятости, где особенно остро ощущается дефицит кадров. Сектора экономики и конкретные виды работ определяются правительством. В последнее время такими секторами являются гостиничный сервис и сфера общественного питания (квота на период июнь 2004 - май 2005 г. составила 9 тыс. разрешений), а также пищевая промышленность (квота на тот же период - 6 тыс. разрешений). По этой программе мигранты допускаются в страну на срок до 12 месяцев, при этом за получение разрешения работодатель платит пониженную пошлину - 153 фунтов стерлингов.
Однако данная программа предусматривает ряд ограничений. Существует возрастной ценз - от 18 до 30 лет. Мигрантам, прибывающим по данной программе, запрещено привозить с собой своих родственников. Проработав 12 месяцев, мигрант должен выехать из страны и имеет право на повторное участие в этой программе не ранее, чем через 2 месяца. Кроме того, существует серьезное ограничение по этническому принципу - ни одна национальность не должна превышать 20% от общего числа мигрантов.
таким образом, данная и подобные ей программы в Великобритании, хотя и несколько расширяют возможности трудовой миграции для представителей так называемых массовых профессий, однако вводимые ими ограничения все-таки не позволяют говорить о существенной либерализации режима трудовой миграции.
В соответствии с действующим в Соединенном Королевстве законодательством, не требуется получения разрешение на работу при приеме сезонных рабочих для сельскохозяйственных работ, однако таким рабочим разрешается пребывание в стране лишь на период 6 месяцев, а также не разрешается брать с собой свои семьи.
Также не требуется получение разрешения для работы по программе аи pair, которая позволяет мигрантам (как правило, молодым людям), проживая в принимающей семье и занимаясь услугами по дому и уходом за детьми, выучить язык, посмотреть страну и заработать некоторую (весьма скромную) сумму денег.
В последнее время существующие правила получения разрешения на работу подвергаются достаточно весомой критике в Великобритании. Отмечается, что нормы, установленные во времена крайне высокой безработицы и экономического спада, недостаточно гибко реагируют на изменение экономической ситуации. В последние годы безработица в стране сократилась, и на рынке труда появился явно выраженный дефицит по достаточно широкому кругу специальностей (уже в середине 1990-х гг. в британской экономике было отмечено наличие 1 миллиона незаполненных рабочих мест1), а разрешения на работу по-прежнему выдаются представителям очень узкого круга профессий.
В 90-х гг. XX в. Великобритания столкнулась с усилением притока нелегальных мигрантов. Число установленных нарушителей границы возросло с 3300 в 1990 г. до 47 000 в 2000 г.2, что, конечно, отражает рост эффективности пограничного контроля, но в тоже время является, по мнению многих специалистов, свидетельством увеличения нелегальной миграции. Британские исследователи полагают, что за 75% случаев нарушения государственной границы стоят организованные преступные группировки.
В середине 1990-х гг. численность нелегальных мигрантов в Великобритании оценивалась в 100 тыс. человек. так называемая Белая книга иммиграции, изданная в 2001 г., указывает уже на несколько сотен тысяч нелегальных иммигрантов, работающих, в основном, в сфере общественного питания и развлечений, на уборочных и строительных работах и в сезонном производстве.
Активная политика против нелегальной миграции была начата с принятием Иммиграционного закона 1971 г. Этим законом был установлен порядок депортации мигрантов, нарушивших иммиграционное законодательство.
Решение о депортации принимается в следующих случаях:
- нарушение условий миграции, содержащихся в визовых документах или в выданном разрешении на пребывание или на работу (например, нахождение в стране сверх разрешенного времени);
- создание угрозы общественной безопасности или политической ситуации в стране;
- если мигрант является родственником депортируемого лица;
- вынесение судом решения о виновности мигранта старше 17 лет в преступлении, за которое предусмотрено наказание в виде тюремного заключения.
В 1987 г. был принят Иммиграционный законодательный акт (The Carrier Liability Act), прямо направленный против нелегальной миграции. Закон установил ответственность перевозчиков мигрантов (авиационные и другие компании, осуществляющие международные перевозки пассажиров) за отсутствие действительных документов и виз у их пассажиров. Установлен штраф для нарушителей этого закона в размере 2000 фунтов стерлингов за одного нарушителя.
В 1996 г. был принят еще один миграционный закон (Asylum and Immigration Act), который официально объявил найм на работу нелегалов (в том числе и неосознанный) противозаконным деянием, которое должно караться штрафом в 5000 фунтов стерлингов за одного нанятого нелегального мигранта. Однако принятое законодательство оказалось явно неэффективным: число работодателей, подвергшихся наказанию по этому закону, составило: 0 - в 1997 г., 23 - в 2000 г.
Учитывая сложность проблемы, в 2001 г. при Департаменте внутренних дел была создана специальная рабочая группа по борьбе с нелегальной миграцией. Этой группой, наряду с общими подходами к проблеме нелегальной миграции, разрабатываются и специальные мероприятия, такие как кампания по упрощению и стандартизации документов, удостоверяющих личность и статус мигранта; создание объединенных групп полиции и миграционной службы для борьбы с нелегальной миграцией; более эффективное использование принятых законодательных норм для изъятия доходов, полученных путем эксплуатации труда нелегальных мигрантов, наложения штрафов и т. д.
Принимаются новые законы, ужесточающие наказание за организацию или способствование нелегальным перемещениям людей, признавая их серьезными преступлениями. Если раньше эти деяния наказывались лишением свободы на срок до 10 лет, то теперь этот срок был увеличен до 14 лет, что соответствует, например, наказанию за торговлю наркотиками. До 14 лет тюремного заключения также увеличено наказание за торговлю людьми с целью сексуальной эксплуатации, включая международную и внутреннюю торговлю.
В последних документах правительства Великобритании, в том числе в Белой книге иммиграции, все чаще высказывается идея о необходимости расширения легальных возможностей для тех мигрантов, кто ищет работу в стране, и для тех работодателей, которые предъявляют спрос на работников- мигрантов. Эти легальные возможности должны стать альтернативой незаконному трудоустройству и основой так называемой схемы «управляемой миграции».
Признавая, что проблема нелегальной миграции не имеет простого решения, британские специалисты указывают на необходимость социального партнерства государства, предпринимателей, профсоюзов и общественных структур для противодействия этому явлению. Очевидно, что пока в обществе не возникнет стремление активно противодействовать этим процессам, теневая миграция будет по-прежнему существовать.
< предыдущая | следующая > |
---|