Международное экологическое право: вчера, сегодня, завтра

В международно-правовой литературе, как российской, так и зарубежной, уже предпринимались попытки дать оценку истории возникновения и развития международного экологического права и представить авторскую концепцию ее деления на этапы (эры). Отдавая должное проведенным этими авторами исследованиям, отметим, что все они, включая и публикации одного из авторов настоящей статьи, были направлены как бы «в глубь веков» и по существу ничего не говорили о перспективах развития международного экологического права, хотя одной из основных задач изучения истории науки является выявление перспективных направлений ее развития на будущее.

При этом если планируется, например, купить билеты на самолет Архангельск и приобрести их в режиме онлайн. Авиабилеты Архангельск вся подробная информация на сайте http://avia.tickets.ru

Объяснялось это просто: надо было, прежде всего, разобраться с основными этапами (эрами) формирования международного экологического права. В доктрине международного экологического права наметились расхождения не просто по количеству периодов в истории международного экологического права, что можно было объяснить, например, годами публикации монографий или научных статей, но, что более важно, – отсутствие консенсуса относительно продолжительности Стокгольмской эры и эры Рио-де-Жанейро. А это уже гораздо серьезнее.

Одни ученые предлагают связывать начало эры Рио-де-Жанейро с 1986 г., когда отмечается новая волна экологизации международных отношений и когда завершается работа над докладом Международной комиссии по окружающей среде и развитию под председательством Г.Х. Брундтланд «Наше общее будущее». Другие – с проведением в Рио-де-Жанейро Конференции ООН по окружающей среде и развитию 1992 г.

Определенные признаки отхода от такой оценки истории международного экологического права, причем весьма незначительные и едва заметные, можно наблюдать в уже названной статье С.А. Мохаммада, в учебнике «Международное экологическое право» и в монографии Томаса Фридмана.

Принимая во внимание все вышесказанное, мы постараемся в настоящей статье больше внимания уделить перспективам развития международного экологического права, сосредоточившись на составлении каталога специальных принципов международного экологического права, на кодификации международного экологического права и на международном сотрудничестве в борьбе с глобальным изменением климата.

Историю международного экологического права можно условно разделить на несколько этапов.

Первый этап (1839—1948 гг.) берет начало с двусторонней Конвенции о ловле устриц и рыболовстве у берегов Великобритании и Франции 1839 г. В этот период предпринимались разрозненные усилия на двустороннем субрегиональном и региональном уровнях по защите и сохранению отдельных объектов живой природы.

Следующие события определили характерные черты, свойственные этому этапу:
– заключение в Париже 19 марта 1902 г. Конвенции по защите конкретных видов птиц, полезных в сельском хозяйстве. Она защищала, прежде всего, насекомоядных птиц и не защищала т. н. неполезных птиц, используемых на охоте;
– подписание США, Великобританией, Россией и Японией 7 июля 1911 г. Вашингтонской конвенции о сохранении и защите морских котиков. Она запретила охоту на морских котиков в открытом море и явилась одним из первых международных договоров, в котором регулировались вопросы сохранения диких животных;
– созыв в Берне 17–19 ноября 1913 г. хронологически первой межправительственной Конференции по международной охране природы. На ней впервые была сформулирована идея о необходимости международного сотрудничества для защиты окружающей среды.

Вместо того чтобы создать действенный межправительственный орган с широкими полномочиями в области сохранения биологического разнообразия, Конгресс учредил совещательную комиссию, полномочия которой касались сбора, обобщения и опубликования всех данных о состоянии природы мира и ее охране, а также пропаганды международной охраны природы;
– принятие в 1930-е гг. двух международно-правовых актов, которые ознаменовали появление чисто экологических подходов, явившихся предшественниками современных экологических концепций: Лондонской конвенции об охране флоры и фауны в их естественном состоянии на Африканском континенте 1933 г. и Вашингтонской конвенции о защите окружающей среды и сохранении дикой природы в западном полушарии 1940 г.;
– принятие 11 марта 1941 г. международным арбитражным трибуналом решения по делу «Трейл Смелтер», которое сыграло важную роль в становлении принципа недопустимости трансграничного загрязнения окружающей среды.

Второй этап (1948—1972 гг.), который иногда называют «достокгольмской эрой», характеризуется, прежде всего, укреплением институциональной базы международного природоохранного сотрудничества, что связано, главным образом, с созданием ООН и ее специализированных учреждений, а также образованием целого ряда международных неправительственных экологических организаций, ведущая роль среди которых принадлежит учрежденному в 1948 г. Международному союзу охраны природы и природных ресурсов (МСОП).

Появляются и созревают международные режимы, обеспечивающие меры международного управления для решения многочисленных экологических проблем. Казус с японским рыболовецким траулером «Фукуру-Мару» («Счастливый дракон») 1 марта 1954 г. внес уточнение в понимание принципа запрета трансграничного загрязнения окружающей среды, распространив трансграничность на ситуации, не связанные с перемещением поллютантов именно через государственные границы.

Начало третьего этапа связано с проведением в 1972 г. в Стокгольме первой Конференции ООН по проблемам окружающей человека среды и учреждением по ее рекомендации Программы ООН по окружающей среде (ЮНЕП) в качестве вспомогательного органа Генеральной Ассамблеи ООН, призванного координировать усилия международных организаций и государств в сфере международного природоохранения и перевести его на качественно новый уровень всей системы ООН. Этот период в доктрине именуется «стокгольмской эрой».

Развивающиеся страны отказались вступить в серьезный диалог по экологическим вопросам без гарантий того, что новые международные экологические инициативы не будут реализованы за счет их законного стремления к экономическому росту, а также не заморозят неравенство в распределении богатств в мире.

Четвертый этап, который иногда называют «эрой Рио-де-Жанейро», берет свое начало с Конференции ООН по окружающей среде и развитию в Рио-де-Жанейро (Бразилия) в июне 1992 г. Именно с принятыми на ней документами связан перевод международного природоохранного сотрудничества на рельсы социоприродного развития.

Международный сою охраны природы к 1995 г. завершил работу над проектом Международного пакта по окружающей среде и развитию, в котором подверглись кодификации девять отраслевых принципов международного экологического права.

Продолжает углубляться и расширяться региональное природоохранное сотрудничество, о чем свидетельствуют две новые экологические программы ЕС; принятие в рамках Африканского Союза в 2003 г. Конвенции о сохранении природы и природных ресурсов, пришедшей на смену одноименной Конвенции 1968 г.; учреждение в январе 1994 г. Канадой, США и Мексикой Североамериканской зоны свободной торговли (НАФТА).

Наконец, в целях разрешения международных экологических споров стали создаваться соответствующие институциональные механизмы. В июле 1993 г. в составе Международного суда ООН была создана камера по экологическим вопросам, а в 1994 г. был учрежден Международный суд экологического арбитража и примирения.

Начавшаяся в начале XXI в. третья волна «экологизации» международных отношений была вызвана тем, что темпы глобального изменения климата превысили ожидания и привели к разрушительным последствиям в различных частях мира. Ученые (Т. Фридман) стали говорить о начале «энергетической / климатической эры» в развитии международного экологического права, в течение которой противостояние вопросам, поставленным глобальным изменением климата, потребует фундаментального перехода от ископаемого топлива к возобновляемым источникам энергии и «зеленым» технологиям.

На сегодняшний день Рамочная конвенция ООН об изменении климата (РКИК) 1992 г. и Киотский протокол 1997 г. являются международно-правовой основой деятельности государств в сфере борьбы с изменением климата. В декабре 2012 г. на Конференции сторон РКИК в Дохе срок действия Киотского протокола был продлен до 2020 г. Вызвано это было тем, что аналогичный протокол на посткиотский период государства безуспешно пытались принять начиная с 2007 г., когда состоялась Конференция по климату на Бали.

В качестве базы для дальнейшего сотрудничества в сфере борьбы с изменениями климата были разработаны документы т.н. «мягкого права».

Все существующие подходы к глобальным рамкам регулирования действий стран в области изменения климата так или иначе включают следующие положения: 1) тип принимаемых странами обязательств (количественные в абсолютном измерении, количественные удельные, качественные); 2) способ принятия обязательств (добровольный по принципу «снизу вверх» или недобровольный, навязываемый мировым сообществом по принципу «сверху вниз»); 3) степень жесткости обязательств (в том числе отсутствие или наличие санкций за невыполнение и характер этих санкций); 4) степень дифференцированности обязательств (в том числе с учетом климатических особенностей, уровня развития экономики соответствующей страны и др.); 5) временной горизонт для предлагаемой системы (например, второй период обязательств в рамках Киотского протокола и «Копенгагенского аккорда 2009 г.» или иной срок); 6) организационные рамки конструкции (РКИК ООН, Киотский протокол, «Копенгагенский аккорд», иные рамки).

Все вариации в основных компонентах определяются поставленными перед каждой конкретной конструкцией целями, к основным из которых можно отнести: создание общих («консенсусных») рамок для участия всех стран мира в глобальных действиях в области климата; привлечение развивающихся стран в те или иные по степени жёсткости режимы формирования и соблюдения обязательств; создание и поддержание режимов жёстких обязательств для отдельных групп стран (как правило, развитых или с переходной экономикой); сохранение и развитие глобального рынка «парниковых» газов вне зависимости от состояния дел в области мер противодействия изменению климата; развитие технологий в области энергоэффективности, альтернативных источников энергии и снижения выбросов «парниковых» газов.

Особым разнообразием среди разработанных подходов отличаются те, которые рассчитаны на вовлечение развивающихся стран и на помощь в их адрес. В частности, предлагается заключить Договор в области климата и развития между развитыми и развивающимися странами с единственной целью оказания развивающимся странам финансовой помощи. По-прежнему популярна идея обложить промышленно развитые страны штрафами в пользу «третьего мира» за выбрасываемые «парниковые» газы. В частности, проект «Покупка общественного блага» предусматривает выделение развитыми странами специальных средств в международные фонды для покупки квот на выбросы «парниковых» газов в развивающихся странах. Еще одна идея – принятие двойного типа обязательств развитыми странами, которым на выбор предлагается либо снижение выбросов на своих источниках, либо прямая передача средств развивающимся странам. Оригинальным продолжением идеи является подход по т. н. целям человеческого развития, предусматривающий разделение выбросов на необходимые (обеспечивающие базовые человеческие потребности) и излишние (класса «люкс»); на этом основывается дифференциация задач снижения (стабилизации, роста) эмиссии в разных странах.

Схожий подход предлагается схемой Базовых линий роста и Обязательств двойной интенсивности (для развитых и развивающихся стран), открыто рассчитанных на введение двойных стандартов с целью вовлечения развивающихся стран в режим мер в области климата. Еще большую дифференциацию обязательств предлагает Климатический план Маршалла, предусматривающий разделение стран мира на четыре категории и постановку для каждой из них групповых целей разного типа. Наконец, некоторые подходы (такие, как Оркестр договоров и Параллельные меры) предполагают существование наряду с РКИК ООН ряда параллельных соглашений, заключаемых между различными группами стран.

В целом, современный переговорный процесс характеризуется большой неопределенностью по основным параметрам будущих глобальных действий в сфере климата. Это подтверждают и итоги прошедшей в декабре 2010 г. Конференции стран РКИК ООН в Канкуне (Мексика), участникам которой не удалось достичь договоренностей по режиму обязательств и схемам финансирования.

Дальнейший этап переговоров состоялся 28 ноября – 9 декабря 2011 г. в Дурбане (ЮАР) на 17-й Конференции сторон РКИК. Конференция приняла несколько политических документов, однако обсуждение многих ключевых вопросов было перенесено на следующий год.

Наиболее важное решение Конференции касалось второго периода обязательств по сокращению выбросов в рамках Киотского протокола, который начнется в 2013 г., а закончится либо в 2017 г., либо в 2020 г. Япония, Канада и Россия отказались присоединиться ко второму периоду, но благодаря ЕС, островным государствам и группе наименее развитых стран удалось сохранить этот единственный международный договор, содержащий конкретные обязательства различных государств по снижению выбросов.

Было решено, что новое всеобъемлющее соглашение по климату, учитывающее современные реалии, будет выработано к 2015 г. и вступит в силу после 2020 г.

Решение по Зеленому климатическому фонду касалось технических аспектов его функционирования, а вот откуда возьмутся в этом Фонде обещанные 100 млрд. долларов США, так и осталось неясным.

18-я Конференция сторон РКИК прошла в Дохе (Катар) в декабре 2012 г. Усилиями представителя Катара был утвержден пакет решений конференции. При этом целый ряд стран заявил о серьезных замечаниях к тексту пакета решений, а Россия – о том, что ее протест был просто проигнорирован. Пакет решений получил название «Дохийский климатический портал» (Doha Climate Gateway) и включает в себя, помимо поправки, пролонгирующей действие Киотского протокола до 2020 г., ряд финансовых документов, отчет о первом годе работы над новым глобальным соглашением, а также решение в следующем году создать институт компенсации ущерба, вызванного опасными последствиями изменения климата в развивающихся странах.

Сегодня планета движется по сценарию роста глобальной температуры на 4º С, в то время как для предотвращения наиболее катастрофических и необратимых изменений климата, по мнению экспертов, необходимо удержаться в рамках роста температуры не более чем на 2º С. Для этого, согласно рекомендациям Межправительственной группы экспертов по изменению климата, необходимо снизить глобальные выбросы на 25–40% к 2020 г., и на 50–80% к 2050 г.

Что касается двух других обозначенных выше проблем, стоящих перед наукой международного экологического права сегодня, в силу своей взаимосвязанности, по-нашему мнению, они должны решаться параллельно. Кодификации должны быть подвергнуты прежде всего именно специальные принципы международного экологического права. При этом под кодификацией мы понимаем систематизацию и усовершенствование принципов и норм международного экологического права, осуществляемые путем установления и точного формулирования содержания действующих норм, пересмотра устаревших и разработки новых норм с учетом потребностей развития международных отношений и закрепления в едином внутренне согласованном порядке этих норм в международно-правовом акте, который призван с возможно большей полнотой регулировать международные экологические отношения. В свою очередь под международными экологическими отношениями мы понимаем отношения по поводу охраны окружающей среды, отношения по поводу рационального природопользования, отношения по обеспечению экологической безопасности и отношения по обеспечению соблюдения экологических прав человека.

Итогом кодификации должно стать и окончательное оформление международного экологического права в самостоятельную отрасль международного права. Мы полностью разделяем точку зрения профессора Ю.М. Колосова, который еще в 1974 г. писал: «Группа правовых норм и принципов может претендовать на образование самостоятельной правовой отрасли в том случае, когда государства договариваются о формулировании широкого универсального международно-правового акта, содержащего основные принципы международного права в данной области международных отношений». Более того, «до появления подобного акта, – по его мнению, – можно говорить о становлении соответствующей отрасли международного права, а после его вступления в силу – о появлении новой отрасли».

Сегодня наиболее полно специальные принципы международного экологического права неофициально кодифицированы в проекте Международного пакта по окружающей среде и развитию, существующем в четвертой редакции 2010 г.. В нем с самого начала (1995 г.) были представлены 9 таких принципов: обеспечение соблюдения конституционных экологических прав человека; недопустимость нанесения трансграничного ущерба окружающей среде; экологически обоснованное рациональное использование природных ресурсов; недопустимость радиоактивного заражения окружающей среды; защита экологических систем Мирового океана; запрет военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на природную среду; обеспечение экологической безопасности; международно-правовая ответственность государств за ущерб, причиненный окружающей среде; предосторожный подход, или предосторожность.

О том, что данный перечень не является исчерпывающим, свидетельствует хотя бы тот факт, что в последней (четвертой) редакции проекта Пакта предприняты шаги в направлении признания еще одним специальным принципом принципа сохранения и устойчивого использования биоразнообразия.

В этом документе две статьи – ст. 2 и ст. 25 – имеют прямое отношение к данному вопросу.

В соответствии со ст. 2 Проекта «Уважение ко всем формам жизни» «природа в целом и все формы жизни требуют уважения и должны быть защищены. Целостность экологических систем Земли должна поддерживаться и, где необходимо, быть восстановлена».

Здесь выражение «все формы жизни» воплощает в себе существо идей, изложенных в преамбуле Всемирной хартии природы 1982 г., о том, что любая форма жизни является уникальной и заслуживает уважения, независимо от ее материальной ценности для человека. Иными словами, ст. 2 прямо указывает на необходимость сохранения биологического разнообразия, а не на защиту отдельных видов, и на отход от чисто утилитарного отношения к защите отдельных видов, которое было характерно для международных договоров начала XX в.

В соответствии со ст. 25 «Биологическое разнообразие» «стороны принимают все необходимые меры для сохранения биологического разнообразия, в том числе видового разнообразия, генетического разнообразия внутри вида и разнообразия экосистем, особенно через сохранение in situ на основе концепции экологической сети».

В п. 1 ст. 25 перечисляются три метода, необходимые для выполнения обязательств по сохранению биоразнообразия, которые являются обязательными, но которыми список не исчерпывается. Поскольку эти методы не являются альтернативными, все они должны быть использованы сторонами. Это:
– интеграция, через экосистемное управление, сохранение и устойчивое использование биологического разнообразия и его компонентов в их системе физического планирования;
– создание систем особо охраняемых природных территорий (ООПТ) и, там где это необходимо, – буферных зон и связывающих ООПТ экологических коридоров;
– запрет на изъятие исчезающих видов, защита их мест обитания и, при необходимости, разработка и применение по отношению к таким видам планов восстановления.

В п. 2 ст. 25 закреплена обязанность сторон регулировать и использовать биологические ресурсы таким образом, чтобы обеспечивалось их сохранение, устойчивое использование и, там где это необходимо и возможно, – восстановление.

Далее в указанной статье приводится перечень конкретных пяти мер (не является исчерпывающим), которые стороны должны принять для выполнения своих обязательств:
– разработать и осуществить планы по сохранению и управлению биологическими ресурсами;
– не допускать снижения численности популяций животных и растений ниже уровня, необходимого для обеспечения стабильного пополнения;
– охранять или восстанавливать места обитания, имеющие значение для дальнейшего существования конкретных видов или популяций;
– поддерживать и восстанавливать экологические взаимосвязи между промысловыми и зависимыми от них или связанными с ними видами или популяциями;
– предотвратить или свести к минимуму случайное изъятие нецелевых видов, а также запретить неизбирательные средства изъятия.

По нашему мнению, появление в проекте Международного пакта ст. 25 отчетливо указывает на тенденцию, направленную на признание сохранения биоразнообразия в качестве специального принципа международного экологического права, поскольку в соответствии со ст. 38.1(d) Статута Международного Суда ООН проект Пакта олицетворяет собой «доктрину наиболее квалифицированных специалистов по публичному праву различных наций».

Признание сохранения биоразнообразия в качестве специального принципа международного экологического права позволит добиться той степени согласования правовых норм, которая превращает их в эффективно функционирующую систему. В этом качестве принцип сохранения биоразнообразия будет отражать те идеи, из которых нужно исходить, те ориентиры, в направлении которых должны создаваться иные нормы, те основные обязательства, которые должны добросовестно исполняться.

Международное экологическое право

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 7 (62) 2013

В Вашем стремлении выучить английский язык для реализации своих целей Вам помогут курсы английского языка. Английский язык в Гомеле вся подробная информация на сайте http://www.mrlanguage.org