Включение России в глобальную сеть потоков международной миграции и превращение ее в мировой центр массового перемещения трудовых мигрантов ведёт к появлению целого комплекса проблем в социально-экономической и политической жизни российского общества. Одним из дискуссионных вопросов российской правовой и политической практики является возможность реализации избирательных прав иностранными гражданами на выборах органов местного самоуправления.
Истории конституционного развития нашей страны известны различные правовые подходы к определению возможности иностранцев принимать участие в избирательном процессе. На ранних этапах отечественного народного представительства уже присутствовали элементы такого участия. Достаточно вспомнить опыт Земских соборов, избиравших на российский престол царей. Учитывая, что в качестве возможных претендентов рассматривались кандидатуры иноземных принцев, а сами соборы основывались на принципе выборности и в литературе иногда назывались «избирательными соборами», можно с большой долей условности сделать вывод о наделении иноземцев пассивным избирательным правом. В более поздний дореволюционный период отечественной истории уже доминировал принцип подданства при наделении лиц избирательным статусом. Однако в п. 20 гл. 5 первой российской Конституции 1918 г. устанавливалась иная норма, в соответствии с которой «...из солидарности трудящихся всех наций, Российская Социалистическая Федеративная Советская Республика предоставляет все политические права российских граждан иностранцам, проживающим на территории Российской Республики для трудовых занятий и принадлежащим к рабочему классу или к не пользующемуся чужим трудом крестьянству...».
В текстах последующих Основных законов, за исключением п. 11 гл. 1 Конституции РСФСР 1925 г., отмеченная норма отсутствовала.
Запрет на реализацию активного избирательного права иностранными гражданами сохранялся в российском праве вплоть до принятия Федерального закона от 19 сентября 1997 г. № 124-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - второй рамочный избирательный закон); пассивного - до вступления в силу Федерального закона от 30 марта 1999 г. № 55-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Последний документ в виде общего правила запрещал иностранным гражданам осуществлять деятельность, способствующую или препятствующую выдвижению кандидатов (списков кандидатов), избранию зарегистрированных кандидатов. Очевидно, что эта общая формулировка включала запрет на реализацию как активного, так и пассивного избирательного права иностранцев. Единственное исключение из этого правила было закреплено в п. 8 ст. 4 второго рамочного избирательного закона в ред. 1999 г., устанавливающем, что в соответствии с международными договорами РФ и соответствующими им федеральными законами, законами субъектов РФ иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления на тех же условиях, что и граждане РФ.
В юридической науке делались попытки обоснования противоречивости указанной нормы требованиям Конституции. По нашему мнению, такая точка зрения не является обоснованной. Действительно, Основной Закон в ст. 32 провозглашает право именно граждан РФ избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, а также участвовать в референдуме. Однако систематическое толкование этой статьи в совокупности с ч. 3 ст. 62 Конституции позволяет распространить избирательные права и на иностранных граждан, но в пределах, установленных федеральным законом или международным договором РФ.
Таким образом, для предоставления национального режима иностранцам при проведении муниципальных выборов в соответствии с рамочным избирательным законом требовались три условия:
- наличие международного договора с государством (государствами), гражданам которого (которых) предоставляются избирательные права на территории России;
- принятие федерального закона, разрешающего иностранным гражданам принимать участие в местных выборах;
- наличие закона субъекта РФ, закрепляющего аналогичное право.
Заметим, что некоторые исследователи при анализе п. 8 ст. 4 второго рамочного избирательного закона допускали альтернативное толкование в отношении последних двух условий участия иностранцев в муниципальных выборах. Так, С.А.Авакьян указывал на необходимость отражения избирательных прав отмеченных лиц «в федеральном законе либо законе субъекта РФ». В.А.Лебедев также делал ссылку на два условия реализации иностранцами избирательного права - заключение международного договора РФ и принятие «федерального закона либо закона субъекта Российской Федерации». На наш взгляд, построение рассматриваемой нормы все же предполагало совместное регулирование участия иностранных граждан в выборах как федеральным, так и региональными законами.
Впрочем, это была не единственная законодательная формулировка, вызвавшая сложности в толковании. Если в отношении первого условия сомнений в правоприменении не возникало (очевидно, речь могла идти как о двустороннем, так и о многостороннем договоре), то в отношении второго условия оставались вопросы. Было неясно, какой именно закон имелся в виду: избирательный, закон о статусе всех иностранцев либо закон о статусе иностранцев определенной гражданской принадлежности. Дело в том, что буквальное толкование пункта 8 ст. 4 рассматриваемого Федерального закона допускало все три версии. Однако практика доказывала реалистичность только двух. Так, на уровне Федерального закона об основных гарантиях допускалось участие иностранных граждан в муниципальных выборах (п. 8 ст. 4); кроме того, Федеральный закон от 10 июня 1997 г. № 89-ФЗ «О ратификации Договора о Союзе Беларуси и России и Устава Союза Беларуси и России» признавал обязательность для нашей страны Устава Союза Беларуси и России, подписанного 23 мая 1997 г. Учитывая, что в ст. 18 вышеназванного Устава допускалось право граждан Союза, постоянно проживающих в другом государстве - участнике Союза, избирать и быть избранными в органы местного самоуправления на территории этого государства, то рассматриваемый Федеральный закон косвенно разрешал гражданам Белоруссии участвовать в муниципальных выборах на территории РФ. Что же касается закона о статусе всех иностранцев, то новый нормативный акт о правовом положении иностранных граждан находился на стадии разработки, а Закон СССР от 24 июня 1981 г. № 5152-X «О правовом положении иностранных граждан в СССР» не предусматривал возможности наделения этой категории лиц какими-либо избирательными правами.
По свидетельству Ю.А.Веденеева, единственным для нашей страны международным договором, предусматривающим на момент вступления в силу второго рамочного избирательного закона участие иностранных граждан в муниципальных выборах, являлся Устав Союза Беларуси и России 1997 г. С учетом этого факта многие субъекты РФ, включившие в свое законодательство норму о наделении избирательными правами иностранцев, предоставляли гражданам
Белоруссии возможность участия в муниципальных выборах. В Амурской области такая возможность впервые была предусмотрена п. 3 ст. 3 Избирательного кодекса 1999 г., установившим, что «в соответствии с международными договорами РФ и соответствующими им федеральными законами иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления на тех же условиях, что и граждане РФ».
Интересно, что Закон об основных гарантиях 1997 г. не регулировал вопросы участия иностранных граждан в местных референдумах. Впрочем, Б.А.Страшун предполагал возможность применения законодательства по аналогии к институту референдума. Обоснованность этой точки зрения подтверждалась п. 4 ст. 18 второго рамочного избирательного закона, предусматривающим включение иностранных граждан в список избирателей, участников референдума, при достижении ими на день голосования 18-летнего возраста.
Следующий масштабный этап правового регулирования участия иностранных граждан в муниципальных выборах приходится на 2002 г. Однако в истории деятельности российского парламента по вопросам электорального поведения иностранцев известна и более ранняя дата - 23 февраля 2001 г. В этот день в Государственную Думу РФ был внесен законопроект, предусматривающий изменение федерального избирательного законодательства. По свидетельству В.Кривцова, в одной из поправок буквально было изложено следующее: «На выборах, назначенных в случае досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта РФ, не может быть выдвинут кандидатом гражданин РФ, если основанием для назначения указанных выборов послужили...».[3] Буквальное толкование приведенного текста позволяло, как выразился автор, «не доверять гражданам РФ (внося запрет на выдвижение ими своих кандидатур), уже обманувшим один раз ожидания избирателей, и предоставить возможность для реализации пассивного избирательного права исключительно гражданам иностранных государств и лицам без гражданства». Этот юридический курьез, конечно, не был привнесен в отечественную правовую систему (за основу была взята введенная в июле 2001 г. во второй рамочный закон формулировка п. 7 ст. 28), что не помешало дальнейшему реформированию статуса различных категорий избирателей.
Федеральный закон от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее - действующий рамочный избирательный закон) уже содержал видоизмененные законодательные формулировки по участию иностранцев в выборах. Так, п. 10 ст. 4 рассматриваемого документа установил, что на основании международных договоров РФ и в порядке, установленном законом, иностранные граждане, постоянно проживающие на территории соответствующего муниципального образования, имеют право избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, участвовать в иных избирательных действиях на указанных выборах, а также участвовать в местном референдуме на тех же условиях, что и граждане РФ.
Как видим, предложенная правовая формула содержала несколько новелл. Во-первых, для участия иностранцев в избирательных действиях требовалось наличие двух, а не трех, как ранее, условий - заключение международного договора и принятие закона. В последнем случае четко не определялся вид такого закона (федеральный, закон субъекта РФ), что породило различные варианты толкования этой нормы. Так, Ю.А.Веденеев под названными законами понимает «федеральные законы, законы субъектов РФ»; причем разделительная запятая скорее исключает возможность автономного регулирования избирательной правоспособности иностранцев уровнем только федерального закона либо нормами исключительно регионального правового акта. В.А.Лебедев, напротив, указывает на достаточность федерального регулирования этого вопроса. О.Е.Кутафин отмечает возможность регулирования статуса избирателя-иностранца как федеральными законами, так и законами субъектов РФ , что уже допускает некоторую альтернативность. По мнению автора настоящей статьи, термин «закон», упомянутый в п. 10 ст. 4 действующего рамочного избирательного закона, следует толковать с учетом ст. 71, 72 Конституции РФ. Поскольку вопросы избирательного права составляют совместное ведение РФ и субъектов РФ, а заключение международных договоров, в том числе об участии граждан в выборах на территории государства пребывания, - исключительная прерогатива РФ, то в современных условиях возможность автономного регулирования правоспособности иностранцев на местных выборах следует исключить.
Второй новеллой можно считать появление нормы, прямо разрешающей иностранным гражданам принимать участие в местном референдуме.
Кроме вышеназванных особенностей нового законодательного определения статуса иностранных граждан нам представляется возможным выделить еще одну. Если ранее закон предписывал участие иностранцев в выборах «в соответствии с международными договорами Российской Федерации и соответствующими им федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации», что позволило нам выделить три допустимых вида федеральных законов, то новый рамочный закон использует иную формулировку: «на основании международных договоров Российской Федерации и в порядке, установленном законом», иностранные граждане участвуют в выборах. То есть подчеркивается процессуальный аспект регулирования электоральных отношений.
Следовательно, подразумевается именно избирательный закон.
Впрочем, в российской правовой системе принято еще два новых федеральных закона, подтверждающих права иностранцев на участие в муниципальных выборах. Имеется в виду Федеральный закон от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации», подтвердивший в ст. 12 право постоянно проживающих в РФ иностранных граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления, а также участвовать в местном референдуме в случаях и порядке, предусмотренных федеральными законами, а также Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», закрепивший в п. 1 ст. 3, что «иностранные граждане, постоянно или преимущественно проживающие на территории муниципального образования, обладают при осуществлении местного самоуправления правами в соответствии с международными договорами Российской Федерации и федеральными законами».
Оправданно ли такое неоднократное федеральное регулирование одного и того же вопроса? Безусловно, если нормы различных правовых актов дополняют, развивают друг друга. Однако характерна ли подобная согласованность для российской правовой системы? Думаем, что нет. Несмотря на наличие в отечественном законодательстве нескольких норм по рассматриваемой проблеме, участие иностранных граждан в муниципальных выборах обладает значительной долей неопределенности. В юридической литературе при изучении данного института исследователи ограничиваются повторением законодательных формул, не раскрывая детально их содержание. Значительный вклад в отсутствие ясного избирательного статуса иностранцев привносят как противоречия в немногочисленных законодательных формулировках отечественных законов, так и недостаточная информированность правоприменителей о действующих международных договорах РФ, предполагающих участие отдельных категорий иностранцев в муниципальном избирательном процессе. К числу противоречивых законодательных формул можно отнести, во-первых, отсутствие единых ссылок на правовые документы об избирательных правах иностранцев. Действующий Закон об основных гарантиях, как отмечалось, ссылается на международные договоры РФ и законы; Закон об общих принципах организации местного самоуправления - на международные договоры РФ и федеральные законы; Закон о правовом положении иностранных граждан - только на федеральные законы. Такой различный подход создает правовую неопределенность, которая отнюдь не способствует единому толкованию норм. Естественно, что наиболее благоприятные условия для иностранцев создает рамочный избирательный закон; следовательно, именно он при возникновении спора подлежит применению.
Второе противоречие трех вышеназванных законов заключается в том, что они устанавливают разные требования к проживанию иностранных граждан на территории муниципального образования для наделения их избирательными правами. Закон о правовом положении иностранных граждан наряду с рамочным избирательным законом устанавливает принцип постоянного проживания для наделения иностранцев правом избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. Закон о местном самоуправлении создает более благоприятные условия, по сути, наделяя избирательными правами не только постоянно, но и преимущественно проживающих иностранцев. Если руководствоваться требованиями п. 6 ст. 1 рамочного избирательного закона, то федеральные законы не должны ему противоречить; при возникновении коллизии должны применяться нормы Закона об основных гарантиях. С другой стороны, юридический принцип par in parem non habet imperium (равный не имеет власти над равным) ставит под сомнение обоснованность приоритета одного федерального закона над другим. В юридической науке само право законодателя провозглашать верховенство норм одного из законов над нормами всех иных законов этого же вида нередко оспаривается. Этому способствует мнение Конституционного Суда РФ, который подчеркивает, что в Конституции РФ не определяется и не может определяться иерархия внутри актов одного их вида; ни один федеральный закон не обладает по отношению к другому федеральному закону большей юридической силой
Центральная избирательная комиссия, рассматривая коллизию о законодательных требованиях к продолжительности проживания иностранных граждан на территории России, сослалась на ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, предложив для разрешения противоречий в каждом конкретном случае руководствоваться нормой, содержащейся в международном договоре. А поскольку в международных договорах, как правило, употребляется терминология, использованная в рамочном избирательном законе, приоритет следует отдавать именно ему.
Некоторые сложности традиционно вызывает вопрос о том, гражданам какой страны могут предоставляться избирательные права на муниципальных выборах в России. В юридической литературе в качестве единственного примера традиционно приводился краткосрочный опыт российско-белорусских отношений, основанный на Уставе Союза Беларуси и России. Учитывая, что с 26 января 2000 г. этот документ прекратил свое действие, можно было бы сделать вывод об отсутствии практического применения рассматриваемых норм российских законов. Вместе с тем в вышеупомянутом письме ЦИК РФ отмечаются в числе действующих в настоящее время международных договоров РФ, предусматривающих право иностранных граждан на участие в местных выборах и референдумах, договоры с Республикой Казахстан, Киргизской Республикой, Республикой Армения и с
Туркменистаном. Причем первые два договора предусматривают предоставление активного и пассивного избирательного права при выборах в представительные органы муниципальных образований, глав муниципальных образований, не являющихся главами местных администраций, а также права на участие в местном референдуме. В соглашении с Туркменистаном гражданам договаривающейся стороны предоставляются те же права, но в несколько расширенном составе: им разрешается принимать участие в выборах глав муниципальных образований без ограничения для глав местных администраций. Наименьший объем в сфере непосредственной демократии предоставляет договор с Арменией - этот документ предусматривает лишь право постоянно проживающих иностранцев на участие в местном референдуме.
Участие в муниципальных выборах отдельных категорий иностранцев в стране проживания не исключается еще как минимум двумя межгосударственными соглашениями с бывшими союзными республиками, в которых участвует Россия. Имеется в виду Договор о правовом статусе граждан одного государства, постоянно проживающих на территории другого государства, 1998 г., и Договор между РФ и Республикой Грузия о правовом статусе граждан РФ, постоянно проживающих на территории Республики Грузия, и граждан Республики Грузия, постоянно проживающих на территории РФ, 1995 г. Однако для вступления их в силу требуется ратификация.
Несмотря на чрезвычайную важность рассматриваемого института и крайне ограниченный перечень государств, граждане которых допускаются к участию в политической жизни российских муниципальных образований, на сегодняшний момент в стране отсутствуют единые статистические данные о количестве иностранцев, реализовавших избирательные права. Конечно, нельзя согласиться с мнением тех исследователей, которые подчеркивают нулевой правоприменительный эффект рассматриваемых норм рамочных избирательных законов. Вместе с тем в отчетах государственных органов крайне редко освещается этот вопрос, да и то, как правило, в связи с незаконным участием в избирательном процессе исследуемой категории лиц. Уникальная практика в этом отношении характерна для Хабаровского края. Как следует из доклада прокуратуры этого субъекта РФ, в 2003 г. при проведении выборов депутатов Государственной Думы в нарушение требований законодательства в списки избирателей в Ванинском районе были включены граждане Украины, Молдовы, Казахстана, Армении, которые, естественно, не обладают активным избирательным правом при выборах в органы государственной власти.
Конечно, такое широкое толкование идеи равенства прав граждан в российских условиях вряд ли оправданно. Однако предоставление избирательного статуса иностранцам на муниципальном уровне следует, на наш взгляд, приветствовать. При этом крайне важно сохранить взвешенный подход к включению «неграждан» в политическую систему на местном уровне. Заимствуя опыт европейской интеграции, основанный на идее «общего дома», предпочтение следует отдавать гражданам государств - членов СНГ. Культурная, правовая, языковая общность жителей некогда единой страны будет способствовать интегративным процессам даже на микроуровне, в качестве которого выступает муниципальное образование.
Для придания жизнеспособности исследованным в настоящей статье нормам российского права следует в первую очередь исключить их коллизион- ность. Поскольку основополагающие вопросы выборов в нашей стране регулируются рамочным избирательным законом, целесообразно в законы о статусе иностранных граждан и о местном самоуправлении включить единую норму о том, что «участие иностранных граждан в выборах на территории Российской Федерации регулируется Федеральным законом от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».
Вторым обязательным условием совершенствования практики избирательных кампаний в России с привлечением иностранцев является модернизация системы учета избирателей, использующей комплексы средств автоматизации ГАС «Выборы». Пункт 3 ст. 17 действующего рамочного избирательного закона устанавливает лишь, что иностранные граждане в случаях, рассмотренных выше, включаются в списки избирателей при проведении выборов в органы местного самоуправления. Однако ввиду отсутствия эффективной системы учета иностранных граждан-избирателей на практике комиссиям приходится обращаться к явочному порядку голосования иностранцев на местных выборах, дополняя список избирателей - граждан РФ. Естественно, это не позволяет ответить на вопрос: какое же количество иностранных граждан из имеющих право участвовать в муниципальных выборах приняло участие в голосовании. Если использовать терминологию В.В.Маклакова, сегодня в России избирательный корпус является не юридическим, а потенциальным, т. е. включающим значительную долю незарегистрированных избирателей. Очевидно, что требуется модернизация регистра избирателей в процессе развития ГАС под руководством Федерального центра информатизации при ЦИК РФ, поскольку в Положении о Государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации, утвержденном Постановлением ЦИК РФ от 29 апреля 2003 г., не детализирован учет такой категории избирателей, как иностранцы.
И, наконец, третье условие для повышения эффективности участия в российских выборах граждан зарубежных государств - надлежащее информирование участников избирательного процесса о содержании как международных договоров, так и российского избирательного законодательства. По нашему мнению, это один из самых слабых аспектов исследуемой проблемы. К сожалению, члены многих избирательных комиссий не осведомлены о категориях иностранных граждан, которым надлежит выдавать бюллетени при проведении выборов, референдума, о порядке и основаниях их участия в выборах. Основная причина этого - отсутствие должного нормативного регулирования, комплексно учитывающего нормы избирательного и административного права.
Заметим, что документы Европейских сообществ были главным образом ориентированы на защиту экономических и личных прав граждан и признание правосубъектности личности на международной арене. Суд Сообществ в ряде своих решений подчеркивал, что «право сообщества вне зависимости от законодательства государств-членов не только налагает обязательства на частных лиц, но также наделяет их правами, которые становятся частью их правового достояния». И лишь в 70-х гг. в состав такого правового достояния индивидов официально были включены политические права - в связи с расширением полномочий Европейского парламента введены прямые всеобщие выборы в эту наднациональную европейскую структуру. Акт о выборах представителей в Европейский парламент путем всеобщего и прямого голосования от 20 сентября 1976 г. отразил этот принцип непосредственной демократии.
Однако, несмотря на предоставление политических прав физическим лицам, Акт непосредственно избирательные права иностранных граждан при выборах депутатов Европейского парламента не регулировал. Не исключая такую возможность (в ст. 1 решался вопрос участия в наднациональных выборах «представителей народов государств, объединившихся в Сообщество»), документ 1976 г. предписывал присоединившимся странам устанавливать процедуру выборов в Европейский парламент внутренним законодательством до вступления в силу единообразной избирательной процедуры, разработанной самим парламентом. То есть детальной нормативной регламентации избирательной правоспособности иностранных граждан государств Сообществ, находящихся на территории другого участника Сообществ, в европейском праве вплоть до начала 1990-х гг. не было.
Процессуальный пробел был восполнен Директивой Совета от 6 декабря 1993 г. № 93/109, непосредственно посвященной осуществлению права избирать и быть избранным на выборах депутатов Европейского парламента для граждан Союза, которые проживают в тех государствах-участниках, гражданами которых они не являются. Основные критерии здесь - определение избирательной правоспособности по правовым актам страны гражданской принадлежности; уведомительный характер участия в выборах, возможность ограничения избирательных прав граждан ЕС, реализуемых по месту постоянного пребывания, цензом оседлости до 5 лет. Последнее правило допустимо для государств Союза, в которых наблюдается количественное превышение гражданами ЕС (кроме граждан страны пребывания) 20 % общей численности избирателей. Впрочем, как отмечает В.И.Лафитский, этим правом в истории европейских выборов воспользовался лишь Люксембург.
Естественно, что нормы международного и европейского права оказали влияние на современное национальное законодательство государств, хотя какой-либо единой формулы избирательного статуса иностранных граждан до сих пор не выработано. В этом вопросе наблюдаются разнообразные варианты - от полного исключения иностранцев из электоральной жизни государства до разрешения участвовать в общегосударственных выборах. Примером первого может выступить опыт Бразилии, Основной закон которой в ст. 14 устанавливает, что иностранцы не могут быть зарегистрированы в качестве избирателей. От такого полного игнорирования влияния иностранцев на внутригосударственную политику разительно отличается опыт стран британского Содружества, допускающий в некоторых случаях граждан Содружества к формированию высших органов государственной власти.
Участие иностранных граждан в выборах регулируется актами различной юридической силы зарубежных правовых систем. В некоторых странах на высшем конституционном уровне содержатся предпосылки для включения иностранцев в число избирателей. Так, в ст. 51 Основного закона Италии 1947 г. предусматривается, что итальянцы, не являющиеся гражданами Республики, могут быть приравнены в законодательном порядке к гражданам страны в отношении занятия выборных должностей. Статья 13 Конституции Испании допускает наделение иностранцев избирательными правами на условиях взаимности в силу договора или закона. Однако более распространено регулирование представительства иностранцев детализирующим конституцию законодательством о выборах. Причем подобная регламентация зачастую носит расширительный характер. Так, в порядке детализации испанской Конституции ст. 6 Закона «О правах и свободах иностранцев, проживающих на территории Испании» 2000 г. не только подтверждает избирательные права иностранцев-резидентов на муниципальных выборах, но и гарантирует защиту прав тем иностранным гражданам, которые не могут участвовать в местных выборах. Речь идет о предоставлении им права выбрать демократическим путем собственных представителей для принятия участия в дебатах и решениях муниципалитетов, к которым они относятся.
Внутригосударственные нормы разрешают, как правило, участие иностранных граждан в трех видах выборов - муниципальных, наднациональных и социальных. Поскольку в зарубежной научной доктрине местные выборы относятся к категории административных (т. е. не связанных с формированием органов власти, реализующих государственный суверенитет), то внутреннее законодательство государств соответствует международным нормам о наделении иностранных граждан избирательными правами на местном уровне.
Интересно, что базовым критерием для участия иностранцев в национальных выборах в зарубежных государствах является невозможность реализации суверенитета, который олицетворяется с деятельностью центральных органов власти. В решениях некоторых зарубежных структур прослеживается превалирование идеи государственного суверенитета, реализуемого публичными органами, над принципом народного суверенитета, принадлежащего всему населению. Так, Конституционный совет Франции в решении от 9 апреля 1992 г. признал неконституционным предоставление активного и пассивного избирательного права на муниципальных выборах иностранцам - гражданам других государств ЕС на том основании, что посредством муниципальных выборов избираются муниципальные советники, в свою очередь участвующие в выборах сенаторов. Дело в том, что книга II «Выборы сенаторов от департаментов» Избирательного кодекса Франции 1964 г. предусматривала избрание сенаторов от департаментов избирательной коллегией, состоящей из депутатов, региональных советников и советников Собрания Корсики, генеральных советников, а также делегатов муниципальных советов или заместителей этих делегатов. Тем самым участие иностранных граждан в муниципальных выборах предоставляло им возможность влиять на формирование Сената, т. е. реализовывать национальный суверенитет, принадлежавший французским гражданам. В последующем для ликвидации вышеназванной коллизии нормы Конституции Франции 1958 г. были модернизированы. В 1992 г. на конституционном уровне участие иностранцев - граждан ЕС в муниципальных выборах было подтверждено, но с ограничением - им запрещалось осуществлять функции мэров или их заместителей, участвовать в назначении выборщиков сенаторов и в выборах сенаторов. В отделе 1-bis раздела IV Избирательного кодекса в числе требований к иностранцам для участия в выборах муниципальных советников и членов Совета Парижа предусматривается гражданство ЕС, постоянный характер пребывания, избирательная правоспособность в государстве своего основного гражданства.
Таким образом, вопрос о реализации избирательных прав иностранных граждан на выборах органов местного самоуправления имеет важное значение для развития институтов местных выборов и требует комплексного подхода при рассмотрении.
Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 12 (19) 2009
< предыдущая | следующая > |
---|