Проблема обязательств государств, поручившихся за лиц, осуществляющих деятельность по освоению ресурсов Международного района морского дна (далее – Район), поднималась на первых же заседаниях III Конференции ООН по морскому праву (1973–1982). В Проектах статей Первого комитета III Конференции ООН по морскому праву 1974 г. (далее – Проекты статей) установлено обязательство государств по обеспечению соблюдения международного режима и несению ответственности за причинение ущерба при осуществлении деятельности в Районе государственными органами, негосударственными предприятиями или лицами, находящимися под юрисдикцией государств или действующих от их имени. Конкретизируя вышеуказанное обязательство, Проекты статей указывают, что государства должны: 1) принимать меры по обеспечению соответствия деятельности в Районе положениям Проекта статей; 2) установить наказуемость нарушения положений Проекта статей; 3) нести ответственность за поддержание общественного порядка на управляемых объектах и оборудовании; 4) нести ответственность за ущерб, причиненный деятельностью, за которую государство поручилось; 5) нести ответственность за осуществление всех мер, необходимых для возмещения ущерба имуществу или Району до состояния, предшествовавшего наступлению ущерба. В примечании к документу указано, что, несмотря на то, что Комитет проводил три обсуждения данной статьи, было принято решение, что характер и сложность вопроса делают необходимым дальнейшее его рассмотрение. Это привело к изменению первоначальной редакции Проекта статей, которые нашли окончательное закрепление в Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (далее – Конвенция 1982 г.).

Ключевыми положениями, касающимися обязательств поручившихся государств, являются п. 1 ст. 139, п. 4 ст. 153 Конвенции 1982 г., п. 4. ст. 4 Приложения III к Конвенции 1982 г.

П. 1 ст. 139 Конвенции 1982 г. устанавливает, что обязательство поручившихся государств состоит в том, чтобы обеспечить соответствие деятельности контракторов в Районе правилам, которыми она регулируется.

Обязательство по обеспечению устанавливает механизм, с помощью которого правила о деятельности в Районе, установленные Конвенцией 1982 г. как международно-правовым актом, в отношении лишь Государств – участниц Конвенции, тем не менее распространяются на контракторов, правовая основа деятельности которых находится в рамках национального права. Этот механизм состоит в установлении обязательств, которые государства – участники Конвенции 1982 г. должны выполнить, применив свои властные полномочия в отношении частных компаний.

Обязательство по обеспечению – это не обязательство по «достижению» в каждом конкретном случае выполнения контрактором всех обязанностей. Но это обязательство применить соответствующие средства, сделать все возможное для достижения результата. Это обязательство должной осмотрительности, обязательство поведения (obligation «of conduct»), а не результата (obligation «of result»).

Отметим, что в доктрине международного права существует два подхода к степени строгости обязательства предотвращения ущерба. Некоторые авторы, например Л.В. Сперанская (Россия), Л. де ла Файет (Канада), считают это обязательство абсолютным, либо обязательством результата. Это означает, что государства обязаны обеспечить результат — непричинение ущерба. Такая позиция дает им основание говорить об абсолютной, или строгой, ответственности государств за причиненный трансграничный ущерб. Представляется, что более обоснованной является точка зрения, что это обязательство характеризует поведение государства и не носит столь категоричного характера. Ее придерживаются, в частности, Й. Ламмерс (Нидерланды), П. Бирни и А. Бойл (Великобритания). Согласно такому подходу, государства обязаны принять все меры по предотвращению ущерба, но не обязаны гарантировать его непричинение.

Данная обязанность носит характер должной осмотрительности. Преимущества такого подхода – это его гибкость и то, что он не делает государства абсолютными гарантами предотвращения ущерба. Основной же его недостаток – отсутствие конкретного содержания и определенности. «Должная осмотрительность» – изменчивая величина, она может меняться со временем и то, что считалось достаточно осмотрительным в определенный момент, может стать неосмотрительным в свете, например, новых научных или технологических знаний. В отношении деятельности в Районе представляется разумным установить, что этап разведки ресурсов в целом более рискованный, чем этап добычи. Более того, деятельность в Районе в отношении различных видов ресурсов может потребовать применения различных стандартов осмотрительности, которые должны быть тем строже, чем рискованней деятельность.

П. 4 ст. 153 Конвенции 1982 г. устанавливает, что обязательство поручившегося государства в соответствии со ст. 139 Конвенции 1982 г. предполагают принятие всех необходимых мер для обеспечения соблюдения положений Конвенции 1982 г., Правил Международного органа по морскому дну (далее – Орган) и условий контрактов. П. 4 ст. 4 Приложения III Конвенции 1982 г. уточняет, что Обязательство поручившегося государства по обеспечению подразумевает действия внутри его правовой системы.

Как отмечается в Консультативном заключении Международного трибунала ООН по морскому праву о степени и характере ответственности государств, заключивших договоры с частными компаниями на разработку ресурсов Международного района морского дна 2011 г, (далее – Консультативное заключении) главной целью этих положений является освобождение поручившихся государств, предпринявших все необходимые меры, от ответственности за ущерб. Определение мер, которые необходимо принять, можно использовать для определения содержания обязательства должной осмотрительности. В п. 2 ст. 139 Конвенции 1982 г. говорится обо «всех необходимых и надлежащих мерах для обеспечения эффективного соблюдения в соответствии с п. 4 ст. 153 и п. 4 ст. 4 Приложения III Конвенции 1982 г.». Положение п. 4 ст. 4 Приложения III Конвенции 1982 г более точное, так как требует от поручившегося государства принимать «законы, правила и административные меры, которые в рамках его правовой системы являются в разумной степени приемлемыми для обеспечения соблюдения лицами, находящимися под его юрисдикцией».

Обязательства поручившихся государств не ограничиваются обязательством должной осмотрительности. Поручившиеся государства также имеют обязательства, которые они должны выполнять вне зависимости от обязанности обеспечивать определенное поведение со стороны контракторов. В Консультативном заключении они определены как «прямые обязательства». Наиболее важные прямые обязательства государств:
Обязательство оказывать Органу содействие. В соответствии с последним предложением п. 4 ст. 153 Конвенции 1982 г. поручившиеся государства имеют обязательство оказывать содействие Органу в осуществлении им контроля за деятельностью в Районе с целью обеспечения соответствия положениям Части 11 Конвенции 1982 г. или связанным с нею актам. Это обязательство выполняется «принятием всех необходимых мер для обеспечения соблюдения в соответствии со ст. 139 Конвенции 1982 г.». Это прямое обязательство поручившегося государства, но его исполнение осуществляется через исполнение обязательства «должной осмотрительности», установленное в ст. 139 Конвенции 1982 г.

Обязательство применять предосторожный подход. Принцип предосторожности допускает, что наука не всегда предоставляет данные, необходимые для эффективной защиты окружающей среды и могут возникнуть нежелательные последствия, если принимать меры только когда наука предоставляет такие данные. Более того, допускается, что недостаточные финансовые ресурсы могут быть распределены неэффективно, если действия предпринимаются только после наступления научной определенности в отношении вредных последствий.

Обязательство применять предосторожный подход относится к осуществлению обязательства по обеспечению соответствия действий контракторов Конвенции 1982 г. Правила Органа (п. 2 ст. 31 Правил поиска и разведки полиметаллических конкреций в Районе 2000 г. (далее – Правила о конкрециях), п. 2 ст. 33 Правил поиска и разведки полиметаллических сульфидов в Районе 2010 г. (далее – Правила о сульфидах), п. 2 ст. 33 Правил поиска и разведки кобальтоносных железомарганцевых корок в Районе 2012 г. (далее – Правила о железомарганцевых корках) устанавливают, что поручившееся государство применяют к такой деятельности предосторожный подход, нашедший отражение в принципе 15 Декларации Рио-де-Жанейро по окружающей среде и развитию 1992 г., который гласит: «В целях защиты окружающей среды государства в соответствии со своими возможностями широко применяют принцип принятия мер предосторожности. В тех случаях, когда существует угроза серьезного или необратимого ущерба, отсутствие полной научной уверенности не используется в качестве причины для отсрочки принятия экономически эффективных мер по предупреждению ухудшения состояния окружающей среды». Положения Правил Органа сделали этот рекомендательный принцип Декларации Рио-де-Жанейро обязательством.

Следует отметить, что в то время как первое предложение принципа 15 Декларации Рио-де-Жанейро относится к предосторожному подходу в общем, второе предложение ограничивает его пределы «серьезным или необратимым ущербом». Более того, устанавливая, что предосторожный подход должен применяться государствами в «соответствии со своими возможностями», принцип 15 Декларации Рио-де-Жанейро допускает различия в применении предосторожного подхода в зависимости от возможностей каждого государства.

Обязанность применять предосторожный подход – это составная часть общего обязательства «должной осмотрительности» поручившихся государств, которая подлежит применению и за пределами действия Правил. Обязательство «должной осмотрительности» поручившихся государств требует от них принятия мер по предотвращению ущерба, который может стать результатом действий, за которые они поручились. Это обязательство налагается в случаях, когда научные сведения относительно степени потенциального отрицательного воздействия от деятельности недостаточно, но существуют убедительные признаки возможных рисков. Поручившееся государство будет считаться не выполнившим свое обязательство «должной осмотрительности», если оно не примет во внимание эти риски. Такое невнимание будет расцениваться как неприменение «осторожного подхода».

Следует отметить, что в п. 5.1 Приложения IV Правил о сульфидах «Стандартные условия контракта на разведку» сказано: «Контрактор принимает необходимые меры для предотвращения, сокращения и сохранения под контролем загрязнения и других опасностей для морской среды, вызываемых его деятельностью в Районе, насколько это реально возможно, используя предосторожный подход и передовую природоохранную практику».

Таким образом, обязанность применения предосторожного подхода – это договорное обязательство контрактора, выполнение которого поручившееся государство обязано обеспечить. Отметим, что в аналогичном Приложении Правил о конкрециях не упоминается предосторожный подход. Тем не менее, как отмечается в Консультативном заключении, в соответствии с общим обязательством «должной осмотрительности» поручившееся государство должно принимать меры в рамках своей правовой системы, чтобы обязать контракторов применять «осторожный подход».

Камера по спорам, касающимся морского дна Международного трибунала по морскому праву (далее – Камера) в Консультативном заключении обратила внимание на то, что предосторожный подход отражен в большом количестве международных договоров, многие из которых воспроизводят формулировку Принципа 15 Декларации Рио-де-Жанейро. С точки зрения Камеры это положило начало тенденции интегрирования этого подхода в обычное международное право. Эта тенденция отчетливо подтверждается включением положения об осторожном подходе в Правила о сульфидах и Приложение 4 Правил о сульфидах «Стандартные условия контракта на разведку»

Обязательство применять передовую природоохранную практику установлено п. 2 ст. 33 Правил о сульфидах, п. 5.1 Приложения IV «Стандартные условия контракта на разведку» Правил о сульфидах, п. 2 cт. 33 Правил о железомарганцевых корках, п. 5.1 Приложения IV «Стандартные условия контракта на разведку» к Правилам о железомарганцевых корках.

В Правилах о конкрециях не упоминается «передовая природоохранная практика», в них говорится только о наилучшей доступной контрактору технологии. Применение более высоких стандартов в принятых позже Правилах о сульфидах свидетельствует о том, что с развитием научных знаний, государства-участники Органа убедились в необходимости применять передовую природоохранную практику поручившимися государствами вообще. Таким образом, положения о применении передовой природоохранной практики могут считаться включенными в обязательство «должной осмотрительности»
Камера приходит к выводу, что Правила о конкрециях могут быть истолкованы в свете развития международного права, о чем свидетельствует последующее принятия Правил о сульфидах и Правил о железомарганцевых корках.

4. Обязательство предпринимать меры по обеспечению гарантий выполнения чрезвычайных указаний Органа по защите морской среды установлено в п. 7 ст. 32 Правил о конкрециях, п. 8 ст. 35 Правил о сульфидах. Это обязательство возникает, если контрактор не представил Совету Органа «гарантию своих финансовых и технических возможностей для оперативного выполнения чрезвычайных распоряжений или заверить Совет в том, что такие меры может принять он сам». В этом случае «поручившееся государство или государства в ответ на просьбу Генерального секретаря и во исполнение ст. 139 и ст. 235 Конвенции 1982 г. принимают меры с целью обеспечить оказание Органу содействия в осуществлении им своих обязанностей по пункту 6», то есть «сам Совет или по договоренности с ним кто-либо иной от его имени принимает такие практические меры, которые необходимы для предотвращения, сдерживания и максимального сокращения любого такого серьезного ущерба морской среде». П. 8 ст. 35, Правил о сульфидах и п. 8 ст. 35 Правил о железомарганцевых корках содержат аналогичные положения.

5. Обязательство обеспечить возможность реального возмещения ущерба, причиненного загрязнением морской окружающей среды закреплено в п. 2 ст. 235 Конвенции 1982 г.: «Государства обеспечивают, чтобы имелась возможность обращения в соответствии с их правовыми системами за получением в короткие сроки надлежащего возмещения или другой компенсации ущерба, причиненного загрязнением морской среды физическими или юридическими лицами под их юрисдикцией».

Это положения распространяются на поручившиеся государства как на государства, которые обладают полномочиями в отношении лиц, причинивших ущерб. Требуя от поручившихся государств установить процессуальные и, если потребуется, материально-правовые нормы, регулирующие возмещение ущерба в национальных судах, это положение способствует обеспечению соответствия контрактором своих обязательств (ст. 22 Приложения III Конвенции 1982 г.) по возмещению ущерба, причиненному в результате противоправных действий, совершенных в ходе проведения им своих операций в Районе.

6. Ст. 206 Конвенции 1982 г. устанавливает следующее прямое обязательство государств по определению потенциального экологического воздействия: «Когда государства имеют разумные основания полагать, что намечаемая деятельность под их юрисдикцией или контролем может вызвать существенное загрязнение морской среды или привести к значительным и вредным изменениям в ней, они в той мере, в какой это практически осуществимо, оценивают потенциальные последствия такой деятельности для морской среды и передают доклады о результатах этой оценки».

П. 31 ч. 6 Правил о конкрециях и п. 33 ч. 6 Правил о сульфидах устанавливает прямое обязательство поручившегося государства относительно оценки потенциального экологического воздействия, которая также может считаться значимым условием соблюдения поручившимся государством обязательства должной осмотрительности. Это обязательство связано с прямым обязательством по оказанию содействия Органу.

Вышеуказанные положения Правил устанавливают: «Контракторы, поручившиеся государства и другие заинтересованные государства или субъекты сотрудничают с Органом в разработке и осуществлении программ мониторинга и оценки воздействия разработки глубоководных районов морского дна на морскую среду».

Это положение нацелено на уточнение и обеспечение выполнения обязательства поручившихся государств по сотрудничеству с органом в осуществлении последним контроля над деятельностью в Районе в соответствии с п. 4 ст. 153 Конвенции 1982 г. и обязательства «должной осмотрительности» в соответствии со ст.139 Конвенции 1982 г..

Контракторы и поручившиеся государства должны сотрудничать с Органом в установлении программ по оценке влияния глубоководной добычи на морскую среду, в частности, установлением рабочих эталонных полигонов и заповедных эталонных полигонов. Термин «рабочие эталонные полигоны» означает участки, используемые для оценки последствий деятельности каждого контрактора в Районе для морской среды и имеющие типичные для Района экологические характеристики. Термин «заповедные эталонные полигоны» означает участки, в которых добыча не производится, с тем чтобы обеспечить типичность и ненарушенность биоты морского дна для целей оценки любых изменений по флоре и фауне морской среды. Сравнение экологической ситуации в этих зонах позволяет оценить экологическое воздействие от деятельности в Районе. Как указано в Рекомендациях по оценке возможного экологического воздействия разведки полиметаллических конкреций в Районе, принятых Юридической и технической комиссией в 2010 году, определенные виды деятельности требуют предварительной оценки возможного экологического воздействия, а также программы мониторинга.

Итак, обязательства государств, поручившихся за лиц, осуществляющих деятельность по освоению ресурсов Международного района морского дна, в части защиты и сохранения морской среды не систематизированы в рамках единого международно-правового акта, их содержание не раскрывается подробно ни в Конвенции 1982 г., ни в Правилах Органа. Консультативное заключение Международного трибунала ООН по морскому праву внесло некоторую ясность в указанную проблему, однако не устранило необходимости более детального и последовательного его рассмотрения и закрепления на международно-правовом уровне.

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 2 (57) 2013