В общем плане международно-правовой режим морских природных, в том числе рыбных и иных живых ресурсов, обстоятельно исследован в советской и российской науке международного права.  В настоящей статье с опорой на общие исследования рассматриваются юридические особенности сохранения, использования и рационального управления биологическими ресурсами в морских районах Арктической зоны Российской Федерации (далее – АЗРФ), т. е. в относительно недавно юридически обозначенных районах Северного Ледовитого океана.  Выявление и анализ этих особенностей актуальны. Во-первых, существующие в АЗРФ нерешенные природоохранные и делимитационные международно-правовые вопросы, требующие уточнения в соответствии с общим международным правом,  несомненно, сказываются на научных оценках существующего правового режима морских биоресурсов в арктическом регионе. Во-вторых, сама проблема выявления современного правового режима фауны и флоры в АЗРФ относительно нова, недостаточно исследована в отечественных и в зарубежных публикациях по международному праву. В-третьих, одно из пяти арктических государств – США – не являются участником Конвенции ООН по морскому праву 1982 г. (далее – Конвенция 1982 г.). Это является препятствием к применению в Северном Ледовитом океане статьи 76 Конвенции 1982 г. (о границе между континентальным шельфом и районом «общего наследия человечества»), поскольку: а) самоограничение арктического шельфа четырьмя другими арктическими государствами (Россией, Канадой, Данией, Норвегией) по ст. 76 Конвенции 1982 г. создало бы для США явные пространственные преимущества, не соответствующие международному праву; б) положения об общем наследии человечества не составляют международное обычное право.

Соглашаясь с этим, отметим, однако, следующее. Во-первых, поддерживая критику в упомянутых публикациях инициатив ведомств России в 1997–2001 годах, приводящих к потере Россией участка арктического шельфа площадью более 300000 кв. км в российском арктическом секторе, отметим, что авторы этих публикаций вообще не рассматривают вопрос о правовой судьбе «сидячих видов» в пределах этого уступленного участка российского шельфа. Полагаем, что данная проблема не находится в компетенции МПР России; это вопрос Госкомрыболовства России, требующий отдельного анализа и соответствующих выводов. Во-вторых, нет препятствий считать, что положения Конвенции 1982 г. о поверхлежащих водах и о морских живых ресурсах все же применимы к Арктике: все арктические государства, в том числе и США, считают, что эти положения (в отличие от конвенционных положений о дне как «общем наследии человечества») отражают действующее международное обычное право, т. е. являются одновременно и договорными, и обычными нормами применимого международного права. Хотя, конечно, и в этом случае нельзя не учитывать географические и правовые особенности ледовых и водных районов Северного Ледовитого океана, его особую экологическую уязвимость.

В порядке исходной констатации в связи с изложенным отметим, что управление морскими живыми ресурсами во внутренних морских водах, в территориальном море и в 200-мильной исключительной экономической зоне каждого из пяти арктических государств осуществляется в настоящее время в соответствии с международным правом, включая применимые положения Конвенции 1982 г., и в рамках конвенционных отсылок, согласно законодательству соответствующего государства, прибрежного к Северному Ледовитому океану. Северный Ледовитый океан – наименьший по площади и по глубинам океан. Его окружают берега указанных пяти арктических государств. Здесь применимы некоторые региональные многосторонние международные конвенции и созданные на их основе институциональные механизмы.

Это, прежде всего, Конвенция по защите морской среды Северо-Восточной Атлантики (ОСПАР) 1992 года. Меры по защите морской среды согласно этой конвенции применимы ко всему конвенционному району. Он разбит на несколько подрайонов, в том числе подрайон 1 «Северный Ледовитый океан». На самом деле название подрайона не соответствует обозначенным координатам: речь идет только о части этого океана, находящейся к северу от Атлантического океана. Данная Конвенция содержит ряд приложений, которые применимы к указанному району Северного Ледовитого океана: Приложение I. Предотвращение и устранение загрязнения из наземных источников; Приложение II. Предотвращение и устранение загрязнения в результате захоронения или сжигания; Приложение III. Предотвращение и устранение загрязнения из морских источников; Приложение IV. Оценка качества морской среды.

Многостороннее регулирование промысла и исследования морских живых ресурсов в некоторых таких арктических районах осуществляется на основе давно действующих международно-согласованных документов.

Например, согласно Конвенции о Международном совете по исследованию моря такой Совет функционирует вот уже более 100 лет как успешная международная научная организация, координирующая национальные морские рыбохозяйственные и экосистемные исследования в Северной Атлантике, включая прилегающие к Арктике моря. Международный совет по исследованию моря (далее – ИКЕС) был учрежден в Копенгагене в 1902 г. Членами ИКЕС являются 19 стран, включая Россию.

Согласно Конвенции о рыболовстве в Северо-Восточной части Атлантического океана (НЕАФК) государства-участники регулируют отношения, связанные с сохранением морских биоресурсов и их промыслом в водах Атлантического и Северного Ледовитого океанов и прилегающих к ним морей, которые лежат к северу от параллели 36° с. ш. между меридианами 42° з. д. и 51° в. д. Конвенция вступила в силу в 1982 г. В том же году она была ратифицирована СССР. В настоящее время членами НЕАФК являются Россия, Норвегия, Исландия, Дания в отношении Фарерских о-вов и ЕС.

Можно говорить и о возможной применимости к арктическим водам Конвенции о сохранении лосося в северной части Атлантического океана (вступила в силу в 1983 г., ратифицирована СССР в 1984 г., далее – Конвенция НАСКО), если вследствие потепления таких вод и последующей миграции ареал обитания этих запасов переместится к северу. Государства – участники этой конвенции – Россия, Канада, Дания (в отношении Фарерских островов и Гренландии), ЕС, Исландия и США являются членами Арктического Совета (кроме ЕС). Конвенция НАСКО применяется к запасам лосося, мигрирующим за пределами районов юрисдикции в области рыболовства прибрежных государств Атлантического океана к северу от 36° с. ш. по всему пути их миграции. При этом следует учитывать сведения в шведских и датских публикациях о том, что норвежские рыбаки облавливают запасы анадромных видов, происходящих в северных реках России, в период их миграции вдоль норвежских берегов.

Особенно перспективна роль ИКЕС в случае востребованности научных оценок биоресурсной базы арктических морей. ИКЕС проводит исследования в рамках международных и национальных программ по оценке состояния запасов промысловых объектов и величины их возможного вылова. Рекомендации ИКЕС по величине общего допустимого улова (далее – ОДУ) передаются в ряд межправительственных рыбохозяйственных организаций, например, в НЕАФК и НАСКО, где происходит согласованное решение вопросов о распределении величин ОДУ на национальные квоты вылова. С учетом изложенного специалистами уже сделан вывод о том, что в настоящее время в наиболее продуктивной части Арктических морей – Северо-Восточной Атлантике на протяжении многих десятилетий действует отлаженный механизм устойчивой промысловой эксплуатации морских живых ресурсов.

Российская Федерация сотрудничает с соседними арктическими государствами по вопросам рыболовства, в том числе на двустороннем уровне, и некоторые из двусторонних таких механизмов применимы к АЗРФ.

Так, сотрудничество в области рыболовства между Россией и США осуществляется на основе Соглашения между Правительством СССР и Правительством Соединенных Штатов Америки о взаимных отношениях в области рыбного хозяйства от 31 мая 1988 г. Данное соглашение создало правовые основы двусторонних отношений государств в области рыболовства. К ним относятся проблемы научных исследований, использования и сохранения рыбных запасов в Северном Ледовитом и Тихом океанах, взаимодействия в работе международных рыбохозяйственных организаций и др. Что касается Соглашения между СССР и США о линии разграничения морских пространств в Беринговом море от 1 июня 1990 г., то оно не ратифицировано и не вступило в силу для России, хотя и выполняется обеими сторонами на «временной основе» вот уже более 20 лет.

Сотрудничество между Россией и Канадой в области рыбного хозяйства осуществляется на основе межправительственного Соглашения между Правительством Союза Советских Социалистических Республик и Правительством Канады о взаимных отношениях в области рыболовства от 1 мая 1984 года (Российская Федерация и Канада подтвердили юридическую силу данного Соглашения). Согласно статье II Соглашения, «1. Правительство Канады обязуется разрешать судам СССР вести рыбный промысел в районах, находящихся под канадской юрисдикцией в области рыболовства, за пределами рыболовных зон атлантического и тихоокеанского побережья Канады, установленных до 1 января 1977 года, для вылова соответствующих квот, выделяемых из части общих допустимых уловов, превышающих канадские промысловые возможности, в соответствии с положениями настоящей Статьи. 2. При осуществлении своих суверенных прав в отношении живых ресурсов в районах, указанных в пункте 1, Правительство Канады с учетом изменений по мере необходимости в случае непредвиденных обстоятельств ежегодно определяет: а) общий допустимый улов для отдельных или комплексных запасов, учитывая их взаимосвязь, критерии, принятые в международной практике, включая имеющиеся наиболее достоверные научные данные и все другие соответствующие факторы;… 6. Правительство Канады, насколько это возможно, создаст благоприятные условия для освоения советским рыболовным флотом квот, выделенных СССР в рыболовной зоне Канады».

В предыдущие годы получила развитие совместная коммерческая деятельность российских судовладельцев и канадских рыбопромышленных компаний, включающая закупку рыбы-сырца с канадских судов на российские обрабатывающие суда в районах промысла в канадской зоне, выполнение различного вида услуг канадскими агентирующими фирмами. С 1990 года промысловые суда СССР, с 1991 г. – России вылавливали некоторые виды рыб по квотам канадских компаний с доставкой уловов на канадские береговые рыбообрабатывающие предприятия. Осуществлялась также поставка для канадских рыбоперерабатывающих предприятий тех видов, которые выловлены за пределами канадской 200-мильной зоны. Впоследствии российские судовладельцы стали проявлять заинтересованность в рыбном промысле в канадской зоне и на коммерческой основе, по контрактам с местными фирмами, которым выделяются квоты.

Взаимоотношения между Россией и Норвегией в области рыболовства осуществляются на основе Соглашения между Правительством Союза Советских Социалистических Республик и Правительством Королевства Норвегия о сотрудничестве в области рыболовства 1975 года и Соглашения между Правительством Союза Советских Социалистических Республик и Правительством Королевства Норвегия о взаимных отношениях в области рыболовства 1976 года, а также подписанного в 2010 году Договора между Россией и Норвегией о разграничении морских пространств и сотрудничестве в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане. В соответствии с Приложением 1 к данному Договору 2010 года указанные выше Соглашения «остаются в силе в течение пятнадцати лет после вступления в силу настоящего Договора. По истечении указанного срока каждое из этих Соглашений остается в силе в течение последующих шестилетних периодов, если ни одна из Сторон не уведомит другую Сторону о прекращении его действия не позднее, чем за 6 месяцев до истечения шестилетнего периода».

Смысл Соглашения 1975 года заключается в том, что «Договаривающиеся Стороны соглашаются на основе взаимности в рамках национальных законодательств содействовать сотрудничеству по практическим вопросам рыболовства и будут проводить взаимные консультации по этим вопросам, уделяя особое внимание мерам по сохранению и рациональному использованию живых ресурсов моря и координации научных исследований в этой области в районе действия Конвенции о рыболовстве в северо-восточной части Атлантического океана 1959 года. Договаривающиеся Стороны в рамках национальных законодательств будут проводить взаимный обмен данными промысловой статистики и результатами рыбохозяйственных исследований и обмениваться опытом по вопросам развития рыболовства, способов лова, технологии обработки рыбы и методов увеличения рыбных запасов» (статья I).

Соглашение 1976 года предусматривает, что «каждая Договаривающаяся Сторона предоставляет в соответствии с положениями, изложенными ниже, доступ рыболовным судам другой Договаривающейся Стороны к рыбным ресурсам в районе за пределами двенадцати морских миль от применимых исходных линий, в которых она осуществляет управление запасами рыбы и другими живыми ресурсами, включая их сохранение, и регулирование промысла» (статья 1). В районе, о котором говорится в статье 1 Соглашения, «каждая Договаривающаяся Сторона соответствующим образом ежегодно определяет, при условии корректив, вносимых при необходимости в случае непредвиденных обстоятельств: a) общий допустимый улов отдельных запасов или комплексов запасов с учетом взаимозависимости между запасами, рекомендаций соответствующих международных организаций и других соответствующих факторов; b) после консультаций либо в рамках Смешанной комиссии, учрежденной Соглашением между Правительством СССР и Правительством Норвегии о сотрудничестве в области рыболовства от 11 апреля 1975 года, либо по другим соответствующим каналам, квоты вылова для рыболовных судов другой Договаривающейся Стороны, учитывая при этом необходимость рационального управления живыми ресурсами, методы промысла, традиционный уровень уловов другой Договаривающейся Стороны и другие соответствующие факторы (статья 2)».

Договор между Россией и Норвегией о разграничении морских пространств и сотрудничестве в Баренцевом море и Северном Ледовитом океане 2010 г. не только устанавливает четкие границы суверенных прав и юрисдикции России и Норвегии, но и предусматривает продолжение двустороннего сотрудничества в области рыболовства. Приложением 1 к этому Договору предусмотрено, что «в бывшем спорном районе в пределах 200 морских миль от материковых частей России или Норвегии технические правила в отношении, в частности, размера ячеи сетей и минимального промыслового размера, установленные каждой из Сторон для своих рыболовных судов, применяются в течение переходного периода сроком в два года с даты вступления в силу настоящего Договора. Общие допустимые уловы, взаимные квоты вылова и другие меры регулирования рыболовства по-прежнему согласовываются в рамках Смешанной Российско-Норвежской комиссии по рыболовству в соответствии с Соглашениями, упомянутыми в Статье 1 настоящего Приложения. Смешанная Российско-Норвежская комиссия по рыболовству продолжает рассматривать меры по совершенствованию мониторинга и контроля в отношении совместно управляемых запасов рыб в соответствии с Соглашениями, упомянутыми в Статье 1 настоящего Приложения».

Вообще, отношения между Россией и Норвегией в области рыболовства традиционно складывались как конструктивные. Стороны давно договорились о том, что биоресурсы Баренцева и Норвежских морей являются совместным запасом России и Норвегии. На этом фоне возросла актуальность морских исследований в интересах устойчивого обеспечения рыболовства, хотя и здесь практиками высказываются предложения по их рационализации.

Практическая работа по сохранению и формированию отношений в области рыболовства осуществляется в рамках Смешанной российско-норвежской комиссии по рыболовству (далее – СРНК), созданной еще в 1975 году. На ежегодных сессиях СРНК устанавливается ОДУ по треске, пикше, мойве и т. д., определяется порядок проведения научных работ, для которых устанавливается ОДУ. Решения, принимаемые СРНК, в особенности установление ОДУ, позволяют более рационально использовать и регулировать общие запасы России и Норвегии в Баренцевом море.

Российско-датско-гренландское сотрудничество в области рыбного хозяйства осуществляется в рамках межправительственного «Соглашения между Правительством Российской Федерации, с одной стороны, и Правительством Королевства Дании и местным Правительством Гренландии, с другой стороны, о взаимных отношениях в области рыболовства между Российской Федерацией и Гренландией» (заключено в Копенгагене 07.03.1992). Для достижения целей Соглашения предусмотрено проведение двусторонних консультаций, на которых обсуждается ход выполнения обязательств сторон, предусмотренных Соглашением. Согласно статье 3, «1. Каждая Сторона ежегодно определяет, с учетом поправок в случае непредвиденных обстоятельств, а также требований по рациональному управлению рыбными ресурсами в районах, находящихся под ее рыболовной юрисдикцией: а) общий допустимый улов отдельных запасов или комплексов запасов с учетом имеющихся объективных научных данных, принимая во внимание их взаимозависимость, рекомендации соответствующих международных организаций и другие соответствующие факторы; б) после консультаций между Сторонами квоты для рыболовных судов другой Стороны, а также районы и условия, в соответствии с которыми эти квоты могут быть выбраны… Каждая Сторона устанавливает такие другие меры, которые она считает необходимыми для обеспечения рационального управления, сохранения и регулирования рыболовства в пределах ее рыболовной юрисдикции. Любые такие меры не должны создавать затруднений по использованию квот, о которых упомянуто в настоящем Соглашении». В соответствии со статьей 7: «1. Стороны будут сотрудничать в рамках соответствующих международных организаций в целях обеспечения сохранения рыбных ресурсов и надлежащего управления ими в отношении запасов, находящихся за пределами действия национальной юрисдикции в области рыболовства. 2. Стороны сотрудничают на двусторонней основе и через соответствующие международные организации в целях достижения договоренности по мерам, необходимым для сохранения запасов, особенно взаимосвязанных запасов, находящихся в границах районов, подпадающих под юрисдикцию Сторон, а также в районах, находящихся за пределами таких районов, но прилегающих к ним».

Наряду с этим сотрудничество с Данией–Гренландией осуществляется в рамках отмеченных выше международных многосторонних рыбохозяйственных организаций.

Что касается ресурсов поверхлежащих вод, то ни у Российской Федерации, ни у одного из пяти арктических государств в настоящее время нет прав, тем более, нет согласованных механизмов противодействовать нерегулируемому промыслу неарктическими странами за пределами их 200-мильных исключительных экономических зон в Арктике. Такой нерегулируемый промысел может не только принести экономический ущерб России, другим арктическим странам, но и подорвать формирующуюся биоресурсную базу в этих районах. Необходимы региональные договоренности между пятью арктическими государствами о сохранении рыбных запасов в Центрально-арктическом районе.

Эти пять государств объективно заинтересованы в сотрудничестве в вопросах противодействия браконьерскому (нерегулируемого) промыслу в этом районе Северного Ледовитого океана – за пределами их 200-мильных зон и контроля, при уважении их природоохранного законодательства, любой рыбохозяйственной деятельности в этом районе. Нерегулируемый лов в этом районе нанес бы ущерб биоресурсам в пределах их 200-мильных экономических зон. Международное право не дает прибрежному государству оснований для того, чтобы осуществлять юрисдикцию в отношении живых ресурсов поверхлежащих вод за пределами 200 миль. Соответственно, нужны региональные договоренности относительно того, чтобы в Центрально-арктическом районе не было нерегулируемого промысла. Вполне возможно, что при этом пять арктических государств учтут опыт создания регионального механизма сохранения рыбных запасов в анклаве открытого моря, находящемся в центре Берингово моря. В этом случае первый проект будущей многосторонней Конвенции о сохранении рыбных запасов, скорее всего, предстоит разработать специалистам России, США, Канады. Морские районы, находящиеся под национальной юрисдикцией прибрежных арктических стран, простирающиеся до 200 морских миль от их исходных линий, «замыкают» со всех сторон Центрально-арктический район, большая часть которого по-прежнему круглогодично покрыта льдами. Сегодня большинство правоведов считает, что этот район имеет статус открытого моря, хотя это длительное время не признавалось в преобладающей международно-правовой доктрине Канады и СССР. Суда арктических и неарктических стран не могут попасть в Центрально-арктический район иначе, как пересекая район исключительной экономической зоны какого-то из пяти арктических прибрежных государств. В настоящее время это обстоятельство, обусловленное географической и геополитической характеристикой Арктики, не имеет практического значения: Центрально-арктический район по большей части составляет масса льдов. Но ситуация может измениться с их таянием, о чем говорят представители естественных наук.  Правовой режим морских живых ресурсов в этом районе, как и в ином районе открытого моря, несомненно, определен, прежде всего, соответствующими положениями Конвенции 1982 года. Так, часть VII раздела 2 Конвенции 1982 г. регулирует отношения государств, связанные с сохранением живых ресурсов открытого моря и управлением ими, а также сотрудничества государств, заинтересованных в промысле. В Конвенции 1982 г. закреплены правовые нормы о сохранении и использовании живых ресурсов в морских пространствах; нормы, устанавливающие права и обязанности государств по управлению отдельными видами морских живых ресурсов.

Другим важным документом, определяющим порядок сохранения и управления конкретными видами морских живых ресурсов, является Соглашение 1995 года об осуществлении положений Конвенции ООН по морскому праву 1982 года, которые касаются сохранения трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб и управления ими. Российская Федерация ратифицировала и Конвенцию ООН по морскому праву 1982 г., и данное Соглашение. Оба эти договора придают большое значение региональным международным организациям и механизмам в области управления морскими биоресурсами. Появление все большего числа межправительственных региональных организаций по управлению рыболовными ресурсами (МПРО), разработка и совершенствование инструментов, наделяющих их полномочиями, были нацелены на то, чтобы предотвратить чрезмерную эксплуатацию трансграничных рыбных запасов и запасов далеко мигрирующих рыб, восстановить переловленные запасы и предотвратить ухудшение состояния морских экосистем, в которых ведется рыбный промысел. Региональные организации по управлению рыбными ресурсами нацелены на учет региональной специфики в решении общих международных задач, на то, чтобы реализовать цели своих учредительных конвенций, которые в основном заключаются в сохранении и устойчивом использовании запасов в обозначенных конвенционных районах этих организаций.

В таком контексте необходимость дополнительного регионального механизма для управления рабочими ресурсами в центральной части Северного Ледовитого океана может быть востребована, особенно в связи с таянием льдов и устремлением в освободившиеся ото льдов арктические районы открытого моря судов неарктических стран. Для обеспечения эффективности такой новой региональной организации необходимо учитывать опыт уже действующих МПРО. Каждая в отдельности межправительственная региональная организация по управлению рыбными ресурсами работает в относительно уникальной политико-правовой среде. Тем не менее, между факторами, которые влияют на результаты деятельности таких региональных организаций, существует много общего (например, зависимость от состояния морской среды, запасов, эффективности управления ими и т. д.). В целом важно определить те рекомендации, которые нацелены на решение их общих проблем, для повышения эффективности работы региональных организаций по управлению рыбными ресурсами. Рекомендации такого рода призваны содействовать, например, принятию в качестве государственной политики предосторожного и экосистемного подходов к управлению рыбными ресурсами, максимизировать возможности сотрудничества на межгосударственном и частном уровне, обеспечить прозрачность управления ресурсами.

Представляется, что именно новая межправительственная региональная рыбохозяйственная организация, создаваемая пятью арктическими государствами, должна стать лидером в продвижении предосторожного и экосистемного подхода к управлению биоресурсами в арктическом районе, в придании повсеместности такому подходу. Предосторожный подход является основой для эффективного управления морской экосистемой Центрально-арктического района как возможного района нового потенциального промысла.

Если оценивать перспективы создания новой Международной региональной рыбохозяйственной организации в Арктике, то следует прогнозировать и те обязательства, которые возникнут у арктических государств после ее создания (прежде всего, это обеспечение охраны морской среды в увязке с рациональным использованием морских биоресурсов). Безусловно, в создании такой организации должны принимать участие все пять арктических прибрежных государств. Что касается общих природоохранных вопросов в Центрально-арктическом бассейне, то они могут решаться в рамках «арктической восьмерки» – уже существующего Арктического Совета.

Статья опубликована в Евразийском юридическом журнале № 3 (46) 2012