Кризисные явления в экономики России предопределяют сложности в финансировании государством затрат на социальные расходы, в том числе на финансирование пенсионного обеспечения граждан.
Так Т.В. Грянченко отмечает, что для поддержания уровня размера пенсий на приемлемом уровне перспективы использования страховых источников отсутствуют. Исходя из экономико-политической реальности очевидно, что в обозримом будущем политика в сфере пенсионного обеспечения будет проводиться с учетом дефицита финансовых ресурсов. Данное обстоятельство предопределяет два возможных пути развития политики в сфере пенсионного обеспечения. Первый путь - снижение (заморозка или медленный рост - в зависимости от возможностей экономики) пенсионных прав всем категориям пенсионеров, но с сохранением общих принципов социальной политики, основанных на стремлении обеспечить в большей мере социальную справедливость. Второй путь - это сегментарное уменьшение пенсионных прав отдельным категориям пенсионеров путем применения различных принципов к разным группам в определении размера пенсии. При этом очевидно, что ущемленная в правах группа пенсионеров будет испытывать раздражение по поводу пенсионной политики государства. И это обстоятельство не будет способствовать сплочению общества, а как отмечал В.Е. Сидоров политическая функция права социального обеспечения заключается, в частности, в сплочении обще- ства. Поэтому, в связи с сокращением возможностей государства в сфере социального обеспечения необходимо обеспечить максимальную справедливость и применение одних и тех же принципов при определении пенсионных прав. При этом различные подходы при расчете размера пенсий применяются уже давно и если это нивелировалось достаточными ресурсами государства для погашения сегментарной социальной напряженности, то в современных обстоятельствах этот вопрос является более актуальным. Итак, где же выявляются применение различных принципов при определении пенсионных прав? Прежде всего, это на уровне федеральных законов. Например, Федеральный закон «О трудовых пенсиях в РФ» от 17.12. 2001г. №173-ФЗ определил в свое время новое, принципиально иное определение размера трудовой пенсии по старости, нежели в ранее существовавшей системе начисления аналогичных пенсий. Ранее, для определения размера пенсии, для расчета учитывались не все периоды трудовой деятельности гражданина, а только один периодпо выбору пенсионера, когда его личный средний заработок был наиболее высок по отношению к среднему заработку по стране. Таким образом были возможны такие варианты, при которых один работник в течении всей трудовой деятельности в среднем зарабатывал больше, но пенсию получает в меньшем размере чем другой гражданин, который смог показать высокий заработок за один отрезок времени, при этом всю свою трудовую деятельность трудившийся менее интенсивно. В соответствии с ФЗ № 173 от 17.12.2001г. размер пенсии определялся с учетом всех отрезков трудовой деятельности работника, когда отчисления в пенсионный фонд предполагаются даже за самый короткий промежуток времени. Этот же принцип сохранен в Федеральном Законе «О страховых пенсиях» № 400 - ФЗ от 28.12.2013, который действует в настоящее время. Таким образом организация пенсионного обеспечения для граждан получающих страховую пенсию по старости (а это большинство пенсионеров в нашей стране) предполагает использования принципа учета всего времени работы гражданина. Данное правило является справедливым и оправданным, стимулирует работника к прилежному выполнению своих трудовых обязанностей до последнего дня своей трудовой деятельности. Иная ситуация у получателей пенсии за выслугу лет. Например, у сотрудников полиции пенсия назначается при выслуге 20 лет (в том числе и в льготном исчислении) и за каждый целый год службы свыше необходимого минимума пенсия увеличивается на 3 процента. (ст.14 Закона РФ «О пенсионном обеспечении лиц, проходивших военную службу в органах внутренних дел, Государственной противопожарной службе, органах по контролю за оборотом наркотических средств и психотропных веществ, учреждениях и органах уголовно исправительной системы, и их семей» от 12.02. 1993 № 4468-1.) При этом законодательство не предусматривает увеличение пенсии сотруднику полиции в том случае если гражданин не дослужил до целого года. Например, при выслуге в 23 года 8 месяцев и 15 дней к расчету пенсии будет учитываться только 23 года, а 8 месяцев 15 дней учитываться не будет. Таким образом в определении размера пенсии для получателей страховой пенсии по старости и получателей пенсии по выслуге лет заложен разный принцип. В первом случае учитывается абсолютно весь период трудовой деятельности, а во втором случае не весь срок службы. Представляется справедливым, что еслиодной категории граждан при определении размера пенсии учитывают все периоды работы, то и в отношении других категорий должен использоваться тот же принцип. То есть в нашем примере неучтенные 8 месяцев и 15 дней могут быть учтены пропорционально, увеличивая размер пенсии на отношение 8 месяцев 15 дней к 12 месяцев, с учетом того, что за 12 месяцев положено дополнительно 3 процента. Общая масса пенсионных выплат по стране может при этом не расти за счет использования законодательных поправок к механизму расчета пенсии.
Регулирование отношений в сфере пенсионного обеспечения в условиях кризисных явлений в экономики России
Кроме того, в том случае, если сотрудник прослужил более определенного срока, размер его пенсии за выслугу лет не будет увеличиваться при дальнейшей службе. При выслуге 20 лет пенсия составляет 50% от расчетной базы, за каждый полный год выслуги пенсия увеличивается на 3%. По достижению 85% от базы (32 года выслуги) дальнейший рост пенсионных прав прекращается (если сотрудник остается в той же должности). Таким образом теоретически годы службы могут быть не учтены при определении пенсионных прав гражданина. Конечно, можно утверждать, что данное неравенство нивелируется большим средним размером пенсии по выслуге лет нежели страховой пенсии по старости. Но одинаковые подходы при определении методик подсчета размера пенсии больше соответствует принципам правового государства, Конституции РФ. Разные принципы определения размеров пенсии у получателей страховой пенсии и пенсии за выслугу лет приводят к определенным проблемам на практике. Так в настоящее время ограничены возможности сотрудников полиции для обращения за медицинской помощью в неведомственные лечебные заведения. Возможно это обусловлено тем, что была учтена практика масштабных сокращений в МВД в 2011 году в связи с реформой МВД, когда большое количество увольняемых сотрудников обратились за медицинской помощью в неведомственные лечебные учреждения для того что бы «добить год», т.е. будучи освобожденными от службы в связи с болезнью отсрочить увольнение и дослужить до целого года выслуги с целью увеличения своих пенсионных прав.
Действующее законодательство предполагает дифференциацию льгот военнослужащих в зависимости от их статуса, в частности являются ли они военнослужащими по призыву или нет. При этом время службы в «горячих точках» военнослужащим по призыву в стаж службы необходимый для назначения пенсии за выслугу лет в кратном размере не включается, а военнослужащим по контракту включается. Военнослужащим по призыву данное время службы включается в общий страховой стаж в кратном размере, который учитывается при назначении страховой пенсии по старости. Данное правило вытекает из сложного, комплексного толкования законодательства, вызывает судебные споры, что нашло отражение в опубликованной судебной практики. Таким образом, если военнослужащий по призыву участвует в боевых действиях, а затем служит по контракту в силовых структурах, получает пенсию за выслугу лет, а страховую пенсию по старости не зарабатывает, то участие в боевых действиях льгот для назначении пенсии не принесет. И наоборот, если военнослужащий по контракту уволился из силовых структур, то пенсию за выслугу лет не заработал. При назначении страховой пенсии по старости время участие в боевых действиях так же не принесет ему никаких преференций. Таким образом, можно констатировать, что в отдельных жизненных ситуациях льгота, установленная государством для участников боевых действий действует, а в некоторых жизненных ситуациях не действует. Причем она может не действовать, когда гражданин поступает вполне законно и даже не нарушая нормы морали. Думается, что предоставляю льготу в пенсионном обеспечении участникам боевых действий законодатель должен действовать не сегментарно, а таким образом, чтобы эта льгота реализовывалась в любом не противоправном выборе гражданина при реализации своих жизненных планов. Встает вопрос: почему законодатель применяет разные концептуальные подходы при учете пенсионных прав разным категориям граждан, что продемонстрировано вышеуказанными примерами? Мотивы могли быть самыми разными. Например, пенсии за выслугу лет у сотрудников силовых структур не растут после определенной выслуги возможно по причине стимулирования законодателем обновления кадрового состава этих ведомств, разрушения сложившихся клановых отношений. Но, думается, что и необходимость учитывать возможности бюджета заставляет законодателя осуществлять поиск возможностей по его экономии, ущемляя права отдельных категорий пенсионеров по отношению к остальным пенсионерам. Так, например, в вышеприведенном примере из судебной практике о льготном исчислении выслуги лет участнику боевых действий, заинтересованное лицо ссылалось на ст. 2 Закона от 21.01.1993г. №4328-1 «О дополнительных гарантиях и компенсациях военнослужащим, проходящим военную службу на территории государств Закавказья, Прибалтики и республики Таджикистан, а также выполняющим задачи в условиях чрезвычайного положения и при вооруженных конфликтах» в которой льготы по выслуге лет предполагались для военнослужащих, без деления их на категории. Логично сделать вывод, что законодатель имеет в виду всех военнослужащих. Однако, в последующих нормативных актах законодатель выделил категории военнослужащих по призыву и по контракту, что очевидно позволило уменьшить затраты бюджета.
Следующий вариант разделение пенсионеров на различные группы с точки зрения методики определения их пенсионных прав - это разделение их посредством подзаконных нормативных актов. Исполнительная власть прежде всего отвечает за исполнение бюджета, поэтому в первую очередь заинтересована в сокращении бюджетных трат путем принятия подзаконных нормативных актов. Примеры этого освещались в юридической периодике. Так А. В. Москалев, проведя анализ федеральных законов и подзаконных нормативных актов о госслужбе, приходит к выводу, что подзаконные нормативные акты искажают волю законодателя: «...исполнительная власть...продолжая не засчитывать время их нахождения на военной службе по призыву как один день военной службы за два дня работы, нарушает соответствующее право государственного служащего.»4. Можно привести пример, когда сходные периоды одним категориям пенсионеров увеличивают пенсионные права, а другим нет. Такая ситуация у сотрудников полиции при определении процентной надбавки за выслугу лет.
Составной частью для определения базовой суммы, с которой исчисляется пенсия сотрудникам органов внутренних дел, является процентная надбавка за выслугу лет. При определенном сроке службы она прибавляется к денежному содержанию сотрудника. При этом установлено несколько ступеней, с увеличением процентной надбавки по достижению следующей ступени. В общий срок службы сотрудника ОВД включается больше периодов, чем в стаж службы для определения размера процентной надбавки. Так время обучения в высшем учебном заведении может включаться в общий стаж службы (два месяца учебы за один месяц службы) а в стаж для процентной надбавки для выслуги лет - нет. Когда сотрудник органов внутренних дел выходит на пенсию имея стаж службы более 25 лет, ему могут учитывать процентную надбавку не за 25 лет, а за предыдущую шкалу (20 лет) поскольку не все периода учтенные в 25 лет службы учитываются в стаж для получения процентной надбавки. При этом, если он увольняется не по собственной инициативе, то лишается возможности выбрать удобное для увольнения время. Следует отметить, что не включение некоторых периодов в стаж необходимый для определения процентной надбавки за выслугу лет кажется необоснованным.
В соответствии с под. «в» п.2 Постановлением Правительства РФ от 27 декабря 2011 года № 1158 в выслугу лет для определения размера процентной надбавки за выслугу лет включается, в частности, время работы в качестве стажера. Институт стажерства в ОВД был установлен Законом РСФСР от 18 апреля 1991 года № 1026-1 «О Милиции» (ч.4 статьи 19). Лица, которые поступали на службу в органы внутренних дел ранее, стажерами не были и до присвоения им специального звания время работы в стаж службы, дающий право на процентную надбавку за выслугу лет, не включается.
Пенсионное обеспечение
Можно констатировать, что законодательство, примененное для определения размера пенсии ставит в не равное положение сотрудников поступивших на службу в органы внутренних дел до введения института стажерства. Пенсионеры МВД в этом вопросе оказались дифференцированы в пенсионных правах (и в праве раньше получать надбавку у действующих сотрудников). Во-первых, тех, кто принимался на службу после и до 18 04. 1991г. Во-вторых, тем, кто принят на службу на не офицерские должности, поскольку им специальные звания присваивались гораздо быстрее, так как принятие сотрудника на рядовую должность не требует такого же времени как при принятии на офицерскую должность. Поскольку офицерам первое офицерское звание присваивалось подписанием приказа Министерстве МВД, в Москве, то лица из отдаленных регионов получали звания позже, хотя бы из за пробега почты. Нужно учесть, что поскольку строгих сроков о присвоении первого офицерского звания не придерживались, то в этом вопросе было значительное количество злоупотреблений. Некоторые сотрудники получали звания почти сразу же, а некоторые почти через год.
Кроме того, ряд сотрудников, ранее уволившихся, восстанавливались в органах внутренних дел после появления института стажерства тоже стажерами. Их не оформляли стажерами, поскольку они уже раньше работали на этих должностях и до восстановления звания они оформлялись не стажерами, а на должности следователей, участковых и др. Не имея никаких преимуществ перед стажерами, самостоятельно выполняя обязанности по должности, они проигрывали стажерам в том, что этот период, пока не восстановлено специальное звание, не включался в стаж для получения процентной надбавки за выслугу лет, что достаточно абсурдно. Вряд ли такое разделение способствует укреплению сплоченности внутри коллективов учреждений органов внутренних дел. А как справедливо отмечала Холостова Е. И. «.социальная сплоченность способствует снижению риска социального раскола общества.», что справедливо и в отношении отдельного коллектива.
Помимо подзаконных нормативных актов сегментирование пенсионеров по определению методов их пенсионных прав возможно на уровне судебной практики. В юридической науке дискуссия о признании актов судебных органов источниками права ведется давно. Не вдаваясь в детали этой дискуссии, хотелось лишь отметить, что значительное число правоведов отмечают существенную роль судебной практики как регулятора общественных отношений. Так М. Н. Марченко отмечал: «.требуется.официально придать судебной практике статус источника права». Верховный Суд РФ, давая толкование той или иной норме законодательства может фактически, стремясь сохранить одни принципы в определении пенсионных прав, при этом нарушить другие.
Характерен в этой связи пример из практики Верховного Суда РФ: Определение Судебной Коллегии по гражданским делам Верховного Суда РФ № 72-КГ 16-1 от 30 мая 2016 г. Пенсионер МВД имел срок выслуги службы в календарном исчислении - 30 лет 8 месяцев 7 дней в льготном исчислении - 39 лет 11 месяцев 5 дней. По достижению 60 лет он оформил вторую пенсию, страховую пенсию по старости, при этом страховой стаж составил - 9 лет 2 месяца 12 дней. При подсчете страхового стажа не было учтено время работы в строительном поезде в качестве рабочего с 1.09.74 г. по19.04.77 г. по причине, что в это же время гражданин обучался на вечернем отделении строительного техникума. Данное время учебы было включено в срок выслуги для назначения пенсии по выслуге лет как сотруднику МВД (из расчета два месяца учебы за один месяц службы). Поскольку один и тот же период дважды не может быть учтен для назначения любой пенсии, то время работы в период учебы на вечернем отделении техникума в страховой стаж не включили и пенсионные права в страховой пенсии за этот период работы не были учтены. Однако и время учебы, формально увеличивая срок выслуги, фактически пенсионные права гражданина по линии МВД не увеличили, так как при преодолении планки в 85% (а это 32 года выслуги) дальнейший срок службы на рост пенсии не влияет. Гражданин подал исковое заявление в суд с требованием исключить время учебы из срока выслуги службы, так как это повысит его страховую пенсию и не уменьшит пенсию за выслугу лет. Нижестоящие судебные инстанции иск удовлетворили, исходя из того, что нет нормы это запрещающей. Верховный Суд РФ принял противоположное решение, исходя из того, что данные отношения носят публично-правовой характер и нет нормы это разрешающей. Возможно воля законодателя была иной. Об этом косвенно можно судить по п.1 ст.13 Федерального Закона от 28 декабря 2013г. № 400-ФЗ «О Страховых пенсиях» о праве выбора гражданина для учета пенсионных прав любого из периодов деятельности в случае их совпадения по времени. (Аналогичная норма была в Законе «О трудовых пенсиях в РФ» от 17.12. 2001г №173-ФЗ). Об этом косвенно говорит то обстоятельство, что получать пенсию- это право гражданина, а ни его обязанность, и таким образом, если гражданин может отказаться от пенсии, почему он не может отказаться от части пенсионных прав? Об этом косвенно говорит то обстоятельство, что по смыслу законодательства учеба в техникуме и вузе должна увеличивать пенсионные права, по крайней мере их не уменьшать, а в данном случае произошло их уменьшение. Ведь если бы не учеба в техникуме, то время работы в строительной организации в тот же период было бы засчитано в страховой стаж гражданина. Очевидно эти обстоятельства определили решение судов нижестоящих инстанций (в том числе и суда апелляционной инстанции -уровень суда субъекта федерации) при удовлетворении иска по данному делу, которое затем отменил Верховный Суд РФ.
Задача любого суда, в том числе и Верховного Суда РФ, истолковать волю законодателя, выраженную в норме, т.е. то что выразил законодатель, а не то что он предполагал выразить. Очевидно, что Верховный Суд имеет право на свое толкование нормативной базы в данной ситуации. Однако, следует иметь в виду, что данное толкование будет использовано в правоприменительной практике нижестоящими судами и по факту произойдет ущемление прав группы пенсионеров с аналогичной трудовой биографией, чего возможно законодатель не желал. Таким образом, можно констатировать, что ущемление пенсионных прав групп пенсионеров может происходить и помимо воли законодателя, в результате складывающейся судебной практики, из-за неоднозначных формулировок в законодательстве. Возможно на позицию судебных инстанций будет влиять экономическая ситуация в стране. Может быть поэтому подавляющее большинство решений по делам о социальном обеспечении, которые рассмотрел по существу Верховный Суд РФ и вынес по ним окончательные решения, из имеющихся в базе Консультанта плюс за 2016 год, (по состоянию на 20.11.16) - не в пользу гражданина, а в пользу государственных органов. Исключение лишь в том случае, когда ранее Верховный Суд уже высказал свое мнение по поводу толкования нормы в пользу гражданина: Определение Верховного Суда РФ от 28.03.2016 №18-КГ16-7.
Такое сегментарное ущемление в правах разных категорий пенсионеров способствует возникновению чувства социальной несправедливости и росту социальной напряженности. Усиление такого подхода в пенсионной политике крайне вероятна в условиях нарастания дефицита необходимых средств. При этом, нужно отметить, что степень влияния разных подходов при определении пенсионных прав разных категорий граждан серьёзно не исследовалась, однако то, что это влияние носит негативный характер, безусловно. Исследование данной проблемы является крайне актуальным, поскольку определяет эффективность деятельности государства в социальной сфере, а как справедливо отмечала Григорьева Е. А.: «Роль эффективной социальной сферы неизменно высока для каждого государства... Она составляет одну из фундаментальных основ благополучия нации.».
Думается, что государственная политика в сфере пенсионного обеспечения должен избрать другой подход для балансировки государственного бюджета, нежели поиск возможностей ограничения в правах той или иной категории пенсионеров. При определении пенсионных прав разным категориям пенсионеров должны применятся одинаковые принципы, а нехватка средств в бюджете должна преодолеваться снижением размера пенсий для всех пенсионеров, но опять же при сохранении одинаковых принципов.
МАЛКЕРОВ Виктор Борисович
кандидат юридических наук, доцент кафедры гражданского права Уральского государственного экономического университета
< предыдущая | следующая > |
---|