доктор юридических наук, доцент кафедры теории государства и права Саратовской государственной юридической академии
АБАНИНА Елена Николаевна
кандидат юридических наук, доцент кафедры экологического и земельного права Саратовской государственной юридической академии
Экологические проблемы в последнее время становятся все более актуальными, что подтверждается их признанием на самом высшем уровне: во-первых, экологические вопросы становились специальным предметом рассмотрения, например, на заседаниях президиума Государственного совета по вопросам совершенствования государственного регулирования в сфере охраны окружающей среды в 2010 году, президиума Государственного совета по вопросам обеспечения экологической безопасности и ликвидации накопленного экологического ущерба в 2011 году, президиума Государственного совета «О повышении эффективности лесного комплекса Российской Федерации» в 2013 году, Высшего экологического совета Комитета Государственной Думы по природным ресурсам, природопользованию и экологии на тему: «Законодательная поддержка государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов» в 2013 году;
во-вторых, 2013 год был объявлен Годом охраны окружающей среды, 2017 год - Годом экологии и Годом особо охраняемых природных территорий; в-третьих, за последние пять лет в целях совершенствования законодательства, было внесено, в частности, в Федеральный закон «Об охране окружающей среды» 32 изменения и дополнения; в Лесной кодекс РФ - 32 изменения и дополнения; в Водный кодекс РФ - 32 изменения и дополнения; в Федеральный закон «О животном мире» - 19 изменений и дополнений.
Однако объявление экологических вопросов важными, и принятие множественных нормативных актов в этой сфере не всегда приводит к решению экологических проблем на практике. Неэффективность принимаемого законодательства, можно объяснить рядом причин, среди которых Ю. И. Шуплецова выделяет, например,: отсутствие единой государственной правоприменительной политики; недостаточно высокий уровень профессионализма правоприменителей и др.
На недостаточное качество экологического законодательства обращают внимание многие исследователи. Низкое качество экологического законодательства выражается в наличии законодательных пробелов, противоречий между нормативными правовыми актами, отсутствие должной регламентации многих вопросов либо наоборот их избыточная регламентация, обилие правовых неопределенностей, отсылочных и бланкетных норм, норм, допускающих широту дискреционных полномочий и др. Многие ученые связывают качество законодательства с применяемостью и применимостью на практике до такой степени, что для признания за нормативным правовым актом статуса «качественности» достаточно только факта его применяемости на практике. В Докладе Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации за 2012 г. фактически отстаивается именно такая позиция: «О законе судят не по его тексту, а по качеству реализации его на практике. Наша ахиллесова пята — не столько законотворчество, сколько законоприменение».
Понятие «качество закона» включает в себя определенный набор свойств, благодаря которым он способен удовлетворять как общественные, так и индивидуальные потребности в соответствии с назначением и сущностью права. При этом для определения закона как «качественного» важны, с одной стороны, сущностно-правовые, с другой - специально юридические свойства9. «Качество закона» как собирательное понятие предполагает удовлетворение нормативного правового акта целому ряду требований как с содержательной (социальная обусловленность, гуманистическая направленность, своевременность, ресурсная обеспеченность), так и с формальной (принятие в соответствии с правилами юридической техники) стороны. И даже соблюдение всего вышеперечисленного не служит гарантией беспрепятственной реализации воли законодателя, выраженной посредством правового регулирования.
Анализируя в целом экологическое и природоресурсное законодательство и практику его реализации, мы можем говорить о существовании дисбаланса как в самом законодательстве, так и в правоприменительной практике. При этом под дисбалансом мы понимаем объективно обусловленный уровнем и условиями общественного развития, имманентно присущий законодательству динамичный процесс, выражающийся либо в несогласованности, несоответствии образующих его структуру и содержание элементов (подсистем), либо в неравновесии, неравнозначности используемых им средств, а также в диспропорции между тенденциями законодательства к устойчивости и стремлением к изменчивости, специализацией и унификацией нормативно-правовой материи, что в совокупности при достижении им критических значений неравновесия в законодательстве создает препятствия в правовом регулировании общественных отношений и существенно снижает потенциал поступательного развития всей правовой системы.
Если дисбаланс просматривается на уровне законодательства, говорить о непротиворечивой правореализационной практике в принципе не приходится. Правоприменитель в данном случае оказывается «заложником» сложившейся ситуации и вынужден бороться с уже существующими проблемами, пытаться их решить на своем уровне, не имея возможности повлиять на ситуацию в целом. В глобальном аспекте решить проблемы правоприменения могут только кардинальные меры, а именно устранение дисбаланса в законодательстве, что возможно только в рамках правотворческой деятельности.
Примером такого решения проблемы выступает изменение лесного законодательства, связанного с вопросами предупреждения и тушения лесных пожаров, когда правоприменители - арендаторы лесных участков оказались жертвами обстоятельств: сами пожар тушить не имели права, но не допустить распространение пожара были обязаны. Такая ситуация сложилась в результате принятия Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности», которым с 1 января 2012 года было введено обязательное лицензирование деятельности по тушению лесных пожаров. Основные требования к лицензированию деятельности по тушению лесных пожаров были утверждены постановлением Правительства РФ от 31 января 2012 года «О лицензировании деятельности по тушению пожаров в населенных пунктах, на производственных объектах и объектах инфраструктуры, по тушению лесных пожаров». При этом требования к лицензиатам были установлены достаточно строгие, возможно это и оправданно, учитывая, что сама деятельность чрезвычайно опасна, но такие требования сразу отсекли многие организации, которые ранее вполне справлялись с тушением пожаров. Так, лицензионными требованиями, среди прочих, являлись: 1) наличие у соискателей лицензии лесопожарной, высокопроходимой автомобильной, тракторной и (или) вездеходной техники и иных видов техники, принадлежащих ему на праве собственности или ином законном основании; 2) наличие в штате летчиков-наблюдателей, парашютистов и десантников- пожарных, прошедших специальную подготовку и имеющих соответствующие действующие свидетельства летчика-на- блюдателя, парашютиста-пожарного (десантника-пожарного), из которых не менее 50 процентов имеют стаж работы по тушению лесных пожаров не менее 2 лет. Наличие парашютно-десантного имущества, а также подтверждение о наличии арендуемых или собственных воздушных судов, пригодных для выполнения и проведения лесоавиационных работ на всей охраняемой территории и другие.
Неудивительно при таких требованиях, что в марте 2012 года лицензии получили всего 225 организаций лесного сектора. И видимо по этой причине (недостаточно организаций, имеющих законное право тушить лесные пожары), Рослесхоз попытался разрешить проблему путем направления органам управления лесами субъектов РФ Письма заместителя руководителя ведомства Ю. И. Дмитриева «Об обязанностях арендаторов лесных участков при возникновении лесных пожаров» от 27 марта 2012 г.
Согласно указанному письму «Действующим законодательством обязанность по тушению лесных пожаров на лесопользователей не возложена. Вместе с тем в целях минимизации ущерба, причиняемого имуществу арендаторов лесными пожарами, и обеспечения непрерывной хозяйственной деятельности арендаторы вправе получить лицензии на соответствующие виды деятельности и тушить лесные пожары на предоставленных им участках в установленном порядке». Специалисты лесного хозяйства сделали следующие выводы: «Такой подход позволяет Рослесхозу и органам управления лесами: а) скрыть тот факт, что непродуманное введение лицензирования деятельности по тушению лесных пожаров привело к катастрофическим последствиям в области пожарной безопасности в лесах, многократно уменьшив число организаций и людей, имеющих право тушить эти пожары; б) заставить арендаторов тушить лесные пожары за свой счет, при том, что тушение лесных пожаров является сферой ответственности Рослесхоза и органов управления лесами, и должно выполняться специализированными государственными учреждениями или организациями, с которыми заключен контракт на эти работы».
Как указано в письме, и это соответствовало действительности, обязанность по тушению лесных пожаров на лесопользователей не возложена (тушением лесных пожаров могут заниматься только специализированные организации, получившие на то лицензии). Соответственно предложение «арендаторы вправе получить лицензии на соответствующие виды деятельности и тушить лесные пожары на предоставленных им участках в установленном порядке» прямо противоречит действующему законодательству, поскольку арендаторы не являются специализированными организациями и в большинстве своем просто не отвечают требованиям, предъявляемым к лицензиатам. Выход из такого положения Рослесхоз увидел в толковании и разъяснении обязанностей арендаторов во время пожаров. Так, в соответствии с ч. 2 ст. 53.4 Лесного кодекса РФ (далее - ЛК РФ) лица, использующие леса, в случае обнаружения лесного пожара на соответствующем лесном участке немедленно обязаны принять все возможные меры по недопущению распространения лесного пожара. Видимо положение «принять все возможные меры по недопущению распространения лесного пожара» и попытались прокомментировать сотрудники Рослесхоза. Исходя из логики законодателя и из положений Лесного кодекса РФ, мерами по недопущению распространения лесных пожаров являются такие меры, которые не включены в содержание действий по тушению пожаров. То есть это не: локализация лесного пожара; ликвидация лесного пожара; наблюдение за локализованным лесным пожаром и его дотушивание; предотвращение возобновления лесного пожара (ч. 1 ст. 53.4 ЛК РФ). По разъяснению Рослесхоза из того же письма «Недопущением распространения лесного пожара является ряд действий, направленных на предотвращение возможности дальнейшего распространения горения и создание условий для его ликвидации». По нашему мнению, такая расшифровка «мер по недопущению распространения лесного пожара» по факту и есть перечень действий по тушению лесного пожара. Однако в письме уточняется, что «Под такими действиями понимается комплекс мероприятий, направленных не на тушение очага пожара и его полную ликвидацию, а на предотвращение распространения лесного пожара на лесные участки, граничащие с лесными участками, на которых произошло возгорание».
Таким образом, действительно, сложилась парадоксальная и плачевная ситуация в области охраны лесов от пожаров в уже наступивший пожароопасный сезон (конец марта 2012 года), когда всю ответственность (незаконно) за предстоящие пожары попытались переложить на арендаторов, «запутав» их в терминологических понятиях и определениях, и возложить на них обязанность, которая на самом деле является правом отдельных спец.организаций. Весной того же года было написано Письмо Президенту Российской Федерации с просьбой помочь в сложившихся условиях и исключить деятельность по тушению лесных пожаров из перечня видов деятельности, на которые требуются лицензии. В 2014 году в Федеральный закон «О лицензировании отдельных видов деятельности» были внесены изменения, а именно, деятельность по тушению лесных пожаров была исключена из перечня видов деятельности, на которые требуются лицензии.
Как видим, в сложившихся условиях решение проблемы оказалось возможным только посредством правотворчества. Однако устранить законодательный дисбаланс таким способом возможно далеко не во всех случаях, либо же возможно, но не одномоментно (в приведенном примере на это потребовалось 2 года), поэтому в противодействии негативным проявлениям законодательного дисбаланса немаловажную роль играют акты высших судебных инстанций: постановления Конституционного Суда РФ, постановления Пленума Верховного Суда РФ, постановления Пленума Высшего Арбитражного Суда РФ. Посредством принимаемых актов суды во многом устраняют либо нивелируют просчеты законодателя, смягчают его подчас негативное нормативное воздействие на социальные процессы.
В экологическом законодательстве нередко встречается такая форма дисбаланса, как противоречие одних нормативных правовых актов другим. Самое серьезное противоречие - это противоречие законов Конституции РФ. В этом случае используется специальное средство борьбы с дисбалансом - обращение в Конституционный Суд РФ.
В качестве примера такого способа устранения дисбаланса можно привести Постановление Конституционного Суда РФ от 2 июня 2015 г. № 12-П «По делу о проверке конституционности части 2 статьи 99, части 2 статьи 100 Лесного кодекса Российской Федерации и положений постановления Правительства Российской Федерации «Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства» в связи с жалобой общества с ограниченной ответственностью «Заполярнефть» на неопределенность положений статьи 99, части 2 статьи 100 Лесного кодекса РФ и Постановления Правительства РФ «Об исчислении размера вреда, причиненного лесам вследствие нарушения лесного законодательства», на основании которых общество обязано было компенсировать причиненный нескольким участкам лесного фонда ущерб, образовавшийся в результате разлива нефти. При этом заявитель в добровольном порядке за свой счет ликвидировал разлив и устранил его последствия путем проведения рекультивационных работ. Однако арбитражные суды отказались учесть тот факт, что он провел восстановительные мероприятия, и согласились с размером ущерба, рассчитанным природоохранным ведомством по соответствующим таксам и методикам. В результате заявитель, потративший около 300 тысяч рублей на ликвидацию ущерба, оказался должен государству в два раза больше в качестве возмещения ущерба, который был фактически устранен «в натуре».
Арбитражные суды свои решения принимали исходя из неоднозначного толкования части 2 статьи 99 ЛК РФ, согласно которой виновное лицо обязано устранить выявленное нарушение и возместить причиненный вред. Такая правовая конструкция вызвала серьезные последствия в виде противоречивых судебных решений, когда одни суды усматривают в этой норме одно требование, а другие - две самостоятельные формы компенсации ущерба.
Буквально толкуя данную норму, суды делали вывод, что на виновное лицо возлагается двойная обязанность - «устранить допущенное нарушение» и «компенсировать причиненный ущерб»: в названной норме речь идет об устранении нарушения в форме проведения мероприятий по рекультивации нарушенных лесных земель, и о возмещении убытков (в денежной форме). Выполнение работ по рекультивации представляет собой устранение последствий нарушения. В то время как возмещение вреда, причиненного окружающей среде, должно осуществляться в денежной форме. Фактические затраты, направленные на восстановление нарушенного состояния земель лесного фонда, не могут считаться полным возмещением вреда, что обусловлено необходимостью учета материальных потерь и экологического вреда, а также длительного характера восстановления лесов. Таким образом, требование о возмещении вреда окружающей среде (т.е. привлечение виновного лица к имущественной ответственности) не может заменяться обязанностью по устранению выявленного нарушения, а обязанность по устранению нарушения не может заменить возмещаемый окружающей среде вред, причиненный экологическим правонарушением. Устранение виновным лицом последствий нарушения и возмещение причиненного вреда в результате этого нарушения являются самостоятельными действиями, которые прямо предписаны законом.
Также в решениях встречаются такие толкования части 2 статьи 99 ЛК РФ: «лицо, виновное в нарушении лесного законодательства, обязано не только устранить выявленное нарушение, но и возместить причиненный этим лицом вред лесам»; «нарушитель обязан устранить выявленное нарушение, а также возместить причиненный вред».
Именно на неопределенность нормативного содержания, порождающую неоднозначное истолкование и, следовательно, произвольное применение, и указал Конституционный Суд РФ. Суд в пункте 4. резолютивной части Постановления закрепил, что положения части 2 статьи 99 Лесного кодекса подлежат применению до внесения в действующее правовое регулирование изменений. Но уже и после признания положения части 2 статьи 99 Лесного кодекса Российской Федерации не соответствующими Конституции Российской Федерации, в некоторых судебных решениях до сих пор встречается толкование указанной нормы как два самостоятельных обязательных действия.
Также выражение дисбаланса в форме неопределенности формулировки текста закона, создающей возможность его неоднозначного толкования и применения судами можно усмотреть в части 2 статьи 24 ЛК РФ «Невыполнение гражданами, юридическими лицами, осуществляющими использование лесов, лесохозяйственного регламента и проекта освоения лесов является основанием для досрочного расторжения договоров аренды лесного участка или договоров купли-продажи лесных насаждений, а также принудительного прекращения права постоянного (бессрочного) пользования лесным участком или безвозмездного пользования лесным участком».
Так, одним из оснований расторжения договора аренды лесных участков, на которое в судах часто ссылается арендодатель (истец) является нарушение обязанностей арендатора по представлению проекта освоения лесов и подаче лесной декларации, при этом указанные обязанности закреплены как в законодательстве, так и в договорах аренды. Лесной кодекс РФ закрепил переход от ранее действовавшего разрешительного порядка лесопользования на основе лесорубочного билета, ордера и лесного билета к лесной декларации - заявлению об использовании лесов в соответствии с проектом освоения лесов.
Как следует из ч. 1 ст. 26 ЛК РФ арендатор подает лесную декларацию на основании утвержденного проекта освоения лесов. Проект освоения лесов разрабатывается лицами, которым лесные участки предоставлены в постоянное (бессрочное) пользование или в аренду, в соответствии со статьей 12 Лесного кодекса Российской Федерации на основании договора аренды лесного участка, свидетельства о предоставлении лесного участка в постоянное (бессрочное) пользование, лесохозяйственного регламента лесничества (лесопарка), материалов государственного лесного реестра, документов территориального планирования, а также иных специальных обследований.
Согласно ст. 89 ЛК РФ проект освоения лесов подлежит государственной или муниципальной экспертизе. Целью экспертизы является оценка соответствия проекта освоения лесов лесохозяйственному регламенту лесничества (лесопарка), лесному плану субъекта Российской Федерации и законодательству Российской Федерации.
На практике бывают случаи, когда проект освоения лесов проходит экспертизу несколько раз, в него вносятся изменения, на процесс доработки и переработки уходит длительное время, а арендатор без утвержденного проекта не может подать лесную декларацию. При этом арендатор не может осуществлять и использование лесов: согласно п. 13. «Порядка государственной или муниципальной экспертизы проекта освоения лесов» осуществление использования лесов при наличии отрицательного заключения Экспертизы на проект освоения лесов не допускается[21], а арендную плату продолжает вносить. И сами же уполномоченные органы государственной власти субъекта Российской Федерации, допускающие задержание экспертизы проекта освоения лесов, как арендодатели обращаются в суд с требованием о досрочном расторжении договора аренды, при этом формально правильно указывая на то, что арендатором не выполнено требование лесного законодательства о предоставлении в установленные сроки проекта освоения лесов.
Арендодатели применяли часть 2 статьи 24 ЛК РФ «Невыполнение гражданами, юридическими лицами, осуществляющими использование лесов, лесохозяйственного регламента и проекта освоения лесов является основанием для досрочного расторжения договоров аренды лесного участка», и, обращаясь в суд с иском о расторжении договора, просто указывали на то, что отсутствие проекта освоения лесов является существенным нарушением договора аренды. Чтобы рассмотреть вопрос о возможности расторжения договора аренды лесного участка по такому основанию, следует обратиться к гражданскому законодательству, поскольку в соответствии со статьей 3 ЛК РФ имущественные отношения, связанные с оборотом лесных участков и лесных насаждений, регулируются гражданским законодательством. Соответственно вопрос об удовлетворении или не удовлетворении исковых требований решается по правилам Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ).
Согласно пункту 2 статьи 450 ГК РФ существенное нарушение договора одной из сторон - это нарушение, которое влечет для другой стороны такой ущерб, что она в значительной степени лишается того, на что вправе была рассчитывать при заключении договора. «Сторона, которая ссылается на то, что нарушение договора влечет для нее такой ущерб, обязана доказать его наличие, т.е. истец должен представить доказательства того, какие выгоды он рассчитывал получить от договора, а также того, какие убытки возникают для него вследствие нарушения договора ответчиком. Иными словами, применяемый здесь термин «ущерб» является синонимом терминов «убытки» (ст. 15 ГК) и «вред» (ст. ст. 1064, 1082 ГК)». Однако не всегда в суде истцом доказывается то, что отсутствие проекта является существенным нарушением договора, в связи с чем встречаются противоположные решения судов по подобным требованиям.
Первая группа - решения об удовлетворении требований о расторжении договора аренды, когда отсутствие проекта освоения лесов признается существенным нарушением договора (например, Постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 15.10.2010 по делу № А10-369/2010). Суды исходили из положений статьи 450 Гражданского кодекса РФ, которой предусмотрено, что по требованию одной из сторон договор может быть изменен или расторгнут по решению суда только: при существенном нарушении договора другой стороной; в иных случаях, предусмотренных настоящим Кодексом, другими законами или договором. Следовательно, перечень оснований досрочного расторжения договора аренды по требованию арендодателя может быть дополнен как законом, так и договором. А по условиям договора, арендаторы принимают на себя обязательство в установленном порядке разработать и представить арендодателю в срок проект освоения лесов с положительным заключением государственной экспертизы. Отсюда, непредставление в срок проекта признается основанием расторжения договора аренды лесного участка. Судом устанавливалось, был или не был представлен проект освоения лесов с положительным заключением государственной экспертизы на момент обращения арендодателя в суд, однако не всегда выяснялась причина несоблюдения срока представления проекта и не устанавливалось, был ли причинен ущерб арендодателю непредставлением проекта освоения лесов в срок.
Вторая группа решений - решения об отказе в удовлетворении требований о расторжении договора аренды, когда судом отсутствие подобной документации не признается существенным нарушением договора (например, Постановление ФАС Центрального округа от 25.09.2009 № Ф10-3908/09 по делу № А62-5122/2008; Постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 21.01.2011 по делу № А02-537/2010). Суды также пытались установить является ли отсутствие проекта освоения лесов существенным нарушением договора аренды и исходили из положений пункта 2 статьи 450 Гражданского кодекса Российской Федерации, согласно которому существенным признается нарушение договора одной из сторон, которое влечет для другой стороны такой ущерб, что она в значительной степени лишается того, на что была вправе рассчитывать при заключении договора. В ходе судебных заседаний устанавливалось, что в договорах аренды предусмотрена обязанность арендатора разработать и представить проект освоения лесов с положительным заключением экспертизы, и принималось во внимание положение статьи 24 ЛК РФ (невыполнение проекта освоения лесов является основанием для досрочного расторжения договоров аренды лесного участка). Вместе с тем суды устанавливали фактические обстоятельства дела, например, что стороны не оговорили срок исполнения данного обязательства; ответчик предпринял необходимые меры к согласованию проектов, которые каждый раз возвращаются ему на доработку с указанием о необходимости устранить замечания, которые не были установлены при предыдущем изучении; устанавливалась вина арендодателя в невыполнении арендатором условия о подготовке проекта освоения лесов, так как имеются технические ошибки в материалах лесоустройства. И такие обстоятельства позволяли судам прийти к выводу о том, что отсутствие у арендатора проекта освоения лесов не является существенным нарушением договора, влекущим для арендодателя такой ущерб, что он в значительной степени лишается того, на что был вправе рассчитывать при заключении договора.
Кроме неопределенности, несогласованности норм внутри одного закона, можно говорить о такой форме дисбаланса как несбалансированности закона с системой принятых нормативных правовых актов. Наиболее показательно в этом отношении уголовно-правовое регулирование, где основной акт отрасли — Уголовный кодекс РФ, устанавливая конкретные запреты совершения преступных деяний, неизбежно затрагивает вопросы, экологических общественных отношений. При этом он не может вторгаться в сферу регулирования экологического и природоресурсного законодательства, а должен лишь отсылать к ним, однако в этой правовой цепочке теряются механизмы реализации норм, не будучи прописаны ни в уголовном законе, ни в другом отраслевом законодательстве, к которым он обращается.
Так, например, Уголовным кодексом РФ статьей 260 уголовная ответственность за «незаконную рубку, а равно повреждение до степени прекращения роста лесных насаждений или не отнесенных к лесным насаждениям деревьев, кустарников, лиан, если эти деяния совершены в значительном размере» (значительным размером признается ущерб, причиненный лесным насаждениям или не отнесенным к лесным насаждениям деревьям, кустарникам и лианам, исчисленный по утвержденным Правительством РФ таксам, превышающий пять тысяч рублей).
Объективная сторона преступления состоит в незаконной рубке, а равно повреждении лесных насаждений и деревьев, кустарников, лиан, не отнесенных к таковым.
Рубками лесных насаждений согласно статье 16 Лесного кодекса РФ с 1 октября 2015 года признаются процессы их валки (в том числе спиливания, срубания, срезания), а также иные технологически связанные с ними процессы (включая трелевку, частичную переработку, хранение древесины в лесу).
Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 18.10.2012 «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования» под рубкой лесных насаждений понимается «процессы их спиливания, срубания, срезания, то есть отделение различным способом ствола дерева, стебля кустарника и лианы от корня».
Как видим, в Постановлении Пленума Верховного Суда РФ объективная сторона в форме действия - рубка - «сужена» в сравнении с определением рубки специальным нормативным актом - Лесным кодексом РФ.
В этом случает речь идет о соотношении понятий «рубка лесных насаждений» и «заготовка древесины». Постановлением Пленума Верховного Суда РФ определено, что рубка - это всего лишь один из этапов заготовки древесины, которая представляет собой деятельность, связанную с рубкой лесных насаждений, их трелевкой, частичной переработкой, хранением и вывозом из леса древесины (часть 1 статьи 29 Лесного кодекса Российской Федерации). Именно незаконная заготовка древесины приносит огромный экономический ущерб и представляет собой организованную преступную деятельность. А к уголовной ответственности согласно разъяснению Пленума можно привлечь только за один процесс - рубку. А если задерживается лицо, не осуществлявшее рубку, но перевозящее заготовленную другими лицами древесину - такие действия квалифицируются как хищение чужого имущества. Если бы состав назывался «незаконная заготовка древесины», то можно было бы привлекать к ответственности и рубящих лес, и перевозящих древесину. Иначе же картина смазывается: одно лицо привлекли по 260 УК РФ, а другое по 158 УК РФ (кража), а причастность остальных лиц сложно доказать. Определение рубки для применения уголовной ответственности, это не просто теоретический вопрос, занимающих ученых-теоретиков. Незаконные рубки являются не просто широко распространенным лесонарушением — это своего рода альтернативный режим лесопользования, многократно превышающий дозволенные законом объемы заготовки этих видов древесины. Сама по себе рубка - не самоцель, цель - извлечение выгоды от реализации древесины, пользующейся высоким спросом. В связи с небольшими (для преступных групп) размерами штрафов за незаконную рубку лесных насаждений, одним из способов борьбы с незаконными рубками могло бы стать назначение более сурового, но справедливого наказания при привлечении к ответственности по совокупности преступлений 260 УК РФ, а другое по 158 УК РФ (кража), поскольку действия включают в себя сначала рубку, а потом хищение деревьев. Однако вопрос этот спорный как в теории, так и на практике. Н. А. Соколов признает, что вменение ст. 158 возможно, если деревья секвестрированы, а «когда незаконная рубка не была выявлена сотрудниками лесхоза, а древесина не была секвестрирована, то говорить о краже нельзя».
Постановление Пленума ВС РФ от 18 октября 2012 г. «О применении судами законодательства об ответственности за нарушения в области охраны окружающей среды и природопользования» четко закрепляет: «Действия лица, совершившего незаконную рубку насаждений, а затем распорядившегося древесиной по своему усмотрению, не требуют дополнительной квалификации по статьям Особенной части УК РФ об ответственности за хищение чужого имущества». На что В. А. Фалилеев и Ю. П. Гармаев справедливо возражают «действия лица, совершившего незаконную рубку одних деревьев и похитившего с лесного участка другие деревья, незаконно срубленные иными лицами, можно квалифицировать по совокупности преступлений, предусмотренных ст. ст. 158 и 260 УК РФ, а действия по незаконной заготовке деревьев и их же завладению квалифицируются лишь как незаконная рубка». Одним из выходов из создавшейся ситуации авторы видят, например, в расширении перечня квалифицирующих признаков ст. 260 УК РФ отягчающими обстоятельствами - совершением незаконной рубки, сопряженной с хищением полученной древесины.
Другой вариант решения проблемы - замена состава «незаконная рубка лесных насаждений» составом «незаконная заготовка древесины», объективная сторона которого включала бы в себя рубку лесных насаждений, переработку, хранение, перевозку древесины. Примерно такой позиции придерживался и WWF (2002 год), предлагая понимать под незаконными рубками добычу, перевозку, переработку, куплю или продажу древесины с нарушением или в обход государственных или региональных законодательных норм. Не смотря на использование понятия «незаконные рубки», из содержания определения явно следует, что это незаконная заготовка плюс купля или продажа древесины. Можно было бы расширить состав статьи 260 УК РФ, установив ответственность за «незаконную рубку, а равно повреждение до степени прекращения роста лесных насаждений или не отнесенных к лесным насаждениям деревьев, кустарников, лиан, а также за приобретение, хранение, перевозку, переработку, продажу (по аналогии со ст. 258.1. Незаконные добыча и оборот особо ценных диких животных ...) незаконно заготовленной древесины».
Незаконный оборот древесины или оборот незаконно заготовленной древесины не является новым понятием в законодательстве, он адекватно оценивается как экологически и экономически опасный и используется в стратегических документах. Например, Стратегией развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года, к факторам возникновения системных проблем в сфере лесного хозяйства отнесен высокий уровень нелегального оборота древесины. Концепцией долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года к приоритетным направлениям развития лесного комплекса отнесено сокращение незаконных рубок и теневого оборота древесины. Поэтому вполне оправданно было бы введение новой статьи, посвященной обороту незаконно заготовленной древесины.
Как видим, в последнем случае речь идет уже не о дисбалансе в законодательстве, связанным с технико-юридическими ошибками, дефектами, несогласованностями отдельных норм закона, а о дисбалансе правовой системы и общественной жизни. Законодательство не успевает реагировать на изменения в обществе, что ведет к негативным последствиям (например, к огромному ущербу всей экологической системе в рассматриваемом случае), и в целом к пренебрежительному отношению к закону.
< предыдущая | следующая > |
---|