Тесленко А. М.
Проблема беженцев, как отмечается в научной литературе, есть и будет до тех пор, пока в мире не прекратится разрешение внутригосударственных и межгосударственных конфликтов с помощью силы, и с такой позицией трудно не согласиться. Мировое сообщество в лице Управления Верховного комиссара по делам беженцев (УВКБ) ООН, обращает внимание всех государств на проблемы беженцев, принимает всевозможные меры к их решению, пытается посредством принятия международных документов о беженцах и призывов к государствам облегчить их участь и обеспечить определенные гарантии.
Многие государства, в том числе и Российская Федерация, подписали и ратифицировали основной международный договор о статусе беженцев - Конвенцию ООН о статусе беженцев от 28 июля 1951 г, а также Протокол, касающийся статуса беженцев от 31 января 1967 г. Россия присоединилась к Конвенции и Протоколу 13 ноября 1992 г., а Федеральный закон «О беженцах» был принят 19 февраля 1993 г. Иными словами, Россия приняла на себя обязательства по приему беженцев и предоставлению определенных гарантий их правового статуса. С тех пор Закон о беженцах претерпел ряд изменений, вызванных различными факторами, в том числе отсутствием положения о возможности обжалования беженцем решения компетентного органа об отказе в рассмотрении ходатайства по существу и др.
Необходимо отметить, что Конвенция 1951 г. и Протокол к ней 1967 г. регламентируют не все вопросы статуса беженцев. Процесс идентификации лиц, признаваемых в качестве беженцев (процесс установления статуса беженца), специально в этих актах не регулируется, а только упоминается. Так, Конвенция не указывает какую процедуру необходимо применять государствам для определения статуса беженца. Этот вопрос имеет для лиц, претендующих на статус беженца, очень важное значение, поскольку они находятся в очень уязвимом положении: пребывание в чужой среде, незнание языка страны пребывания, психологический стресс и т.п.
Особое значение приобретает квалификация персонала соответствующего органа принимающего государства, требующая знания, опыта, психологии, способности понять сложности и нужды каждого лица, обратившегося с ходатайством о признании его беженцем.
В качестве двух базовых принципов определения статуса беженцев выделяют:
1) Всеобщий и равный доступ к соответствующей процедуре.
Всеобщность предполагает допуск на территорию принимающего государства как законно, так и незаконно прибывающих лиц, ищущих убежища. Однако в определенной степени этот принцип может быть ограничен в ситуациях «массового притока».
Равенство доступа предполагает, прежде всего, равный доступ мужчин и женщин к процедуре определения статуса беженца.
2) Процедуры определения статуса должны быть справедливыми (fair), быстрыми (promt) и эффективными (efficient).
В документах УВКБ ООН применительно к процедуре определения статуса беженца указанные базовые принципы и получили свое «наполнение».
Процедуры процесса идентификации, применяемые государствами-участниками Конвенции 1951 г. и Протокола 1967 г. в значительной степени различаются, на что обращается внимание ученых, и это создает определенные проблемы и трудности и для самих беженцев, и для УВКБ, поскольку отсутствуют обязательные единые стандарты этой процедуры. В одних странах статус беженцев определяется официальными процедурами, установленными специально именно для этой цели, т.е. процедурами для признания беженца, и этот вариант представляется наиболее предпочтительным. В других государствах вопрос о статусе беженца рассматривается в соответствии с общими процедурами, применяемыми ко всем иностранцам. В третьих странах такой статус определяется в соответствии с нерегламентированными положениями или специальными положениями для конкретных узких целей, таких, как выдача проездных документов и т.п.
Безусловно, такое разнообразие процедур, а иногда и их отсутствие, не обеспечивает единых стандартов в установлении статуса беженца, а значит, не гарантирует в полной мере их прав.
Учитывая эту ситуацию и небольшую вероятность того, что все страны, подписавшие Конвенцию 1951 г. и Протоколы 1967 г., смогли установить подобные процедуры, Исполнительный комитет УВКБ на своей 28-й сессии в октябре 1977 г. внес предложение о том, чтобы эти процедуры соответствовали определенным основным требованиям7. Такие требования, учитывающие особенности положение лица, ходатайствующего о предоставлении статуса беженца и которые обеспечивали бы этому лицу основные гарантии, сводились бы к следующему:
1) Компетентное должностное лицо, например, сотрудник миграционной или пограничной службы, к которому обращается заявитель, должно иметь точные инструкции для того, что разбирать ситуации, требующие применения соответствующих международных документов. Оно должно действовать в соответствии с принципом non-refoulement (невозвращения) и передавать эти дела на рассмотрение вышестоящего органа.
2) Заявитель должен получить необходимые разъяснения по предстоящим процедурам.
3) Должен существовать четкий, по возможности, единый центральный орган, уполномоченный рассматривать ходатайства о предоставлении статуса беженца и принимать решения в первой инстанции.
4) Заявителю должны быть предоставлены все необходимые условия, включая услуги квалифицированного переводчика. Заявитель должен иметь возможность связываться с представителем УВКБ, о чем его должным образом должны проинформировать.
5) В случае признания заявителя беженцем, он должен быть проинформирован об этом и получить документ, удостоверяющий его статус беженца.
6) Если заявитель не признан беженцем, ему должен быть предоставлен разумный срок для подачи апелляции о пересмотре принятого решения в административные или судебные органы.
7) Заявитель должен иметь право оставаться в стране до того момента, пока компетентные органы не примут окончательного решения по его ходатайству, включая и время рассмотрения апелляции.
В 1992 году Управлением Верховного комиссара по делам беженцев ООН был принят универсальный документ, регламентирующий единый стандарт для процедуры установления статуса беженцев - это Руководство по процедурам и критериям по определению статуса беженца (согласно Конвенции 1951 г. и Протокола 1967 г., касающихся статуса беженцев),8 рекомендаций которого и должны придерживаться государства при приеме беженцев.
Согласно этому документу основные требования к процедуре определения статуса беженца сводятся к следующему:
1) доступ заявителя к территории и процедуре;
2) наличие органа, ответственного за проведение процедуры;
3) информированность заявителя о процедуре;
4) возможность связи с представителями УВКБ ООН;
5) возможность обжалования решения;
6) возможность оставаться в стране на срок рассмотрения ходатайства и обжалования решения в судебном порядке.
Цель этой процедуры - определить, отвечают ли лица, ищущие убежище, критериям международной защиты беженцев. Кратко о сути этих требований отмечается и в учебной литературе, но при этом некоторые характеристики требуют уточнений и дополнений.
- Доступ заявителя к территории и процедуре.
У государства, как правило, нет обязанности допуска на свою территорию иностранцев. Государство обладает правом допуска иностранцев. Однако по нормам международного права допуск беженцев имеет исключение из этого правила. По праву УВКБ ООН государства обязаны хотя бы временно допускать на свою территорию лиц, ищущих убежище. Здесь подразумевается принцип, согласно которому лицам ищущим убежище, включая лиц, претендующих на статус беженцев, нельзя отказывать в пропуске через границу. Этот принцип провозглашен в Декларации ООН о территориальном убежище от 14 декабря 1967 г.
Особую актуальность этот принцип приобретает в ситуациях массового притока лиц, ищущих убежище и претендующих на статус беженца. Такие лица должны быть допущены в государство, в котором они впервые просят убежище, хотя бы временно и без какой-либо дискриминации. Это вытекает и из рекомендаций Исполнительного комитета УВКБ, в частности, Заключения № 22 (XXXII) - 1981 г.: Защита лиц, ищущих убежища, в ситуациях их массового притока.
Кроме того, согласно принципу «non-refoulement» государствам запрещен недопуск уже на границе и запрещена высылка (возвращение) беженцев, даже если их въезд и пребывание на территории государства являются незаконными.
После допуска на территорию государства с такими лицами должна быть проведена процедура предоставления временного убежища, как промежуточная мера, из-за большого притока лиц, а затем уже и процедура определения статуса беженца. С ними должны обращаться в соответствии с основными основополагающими гуманитарными стандартами, установленными Исполнительным Комитетом УВКБ (Заключение № 22).
- Наличие органа, ответственного за проведение процедуры.
Государства, ратифицировавшие Конвенцию о статусе беженцев, должны создать единые центральные органы или службы, специально наделенные правом рассматривать ходатайства о предоставлении статуса беженца, а также принимать соответствующие решения.
Важным фактором здесь является позиция государств относительно участия УВКБ ООН в процедуре установления статуса беженца. Обязанность государств сотрудничать с УВКБ предполагает, что помимо государственного органа, ответственного за проведение процедуры в ней, возможно участие и представителя УВКБ ООН. В некоторых странах представители УВКБ имеют возможность присутствовать при процедуре в качестве наблюдателя и даже участвовать в принятии решений. Такое взаимодействие государств с Управлением Верховного комиссара ООН по делам беженцев только приветствуется.
Роль УВКБ ООН на рассматриваемой стадии в различных странах неодинаково и определяется специальными соглашениями правительств государств с УВКБ и местными административными процедурами.
Выделяют пять форм участия УВКБ ООН при процедуре определения статуса беженца:
- участие представителя Управления в качестве наблюдателя в консультативном комитете с правом голоса;
- участие представителя в апелляционном органе с правом решающего голоса;
- право сношения представителя с лицом и в принятии решений при полном отсутствии официальных полномочий;
- право представителя получать информацию о делах;
- право представлять заключения по запросам органов государства.
Отделом международной защиты УВКБ ООН были разработаны процедурные стандарты определения статуса беженца для Представительств УВКБ, осуществляющих процедуру определения статуса беженца. Указывается, что данные стандарты не призваны служить стандартами для национальных процедур, но многие принципы могли бы быть использованы соответствующими государственными органами, поскольку они актуальны на всех этапах и при всех операциях процедуры определения статуса беженца, в частности:
- лица, ищущие убежища должны иметь доступ к сотрудникам УВКБ ООН и процедурам определения статуса беженца, а также получать необходимую информацию и поддержку в представлении ходатайств о признании их беженцами;
- должны существовать процедуры для выявления уязвимых лиц, ищущих убежища и оказание им помощи;
- ходатайства должны обрабатываться без дискриминации, в рамках прозрачных и справедливых процедур;
- сотрудники, отвечающие за процедуру определения статуса беженца, должны обладать необходимой квалификацией;
- заявители должны пройти индивидуальное собеседование на предмет определения статуса беженца;
- заявители, чьи ходатайства отклонены, должны иметь доступ к процедурам пересмотра решения;
- во всей организации должны быть единые процедурные принципы, определяющие существенные права в рамках определения статуса беженца;
- все аспекты процедур определения статуса беженца должны соответствовать установленной политике УВКБ ООН в отношении конфиденциальности норм обращения с уязвимыми лицами, ищущими убежища, а также учета пола и возраста заявителя.
- Информированность заявителя о процедуре.
Лицам, обращающимся в поисках убежища в государственные органы, уполномоченные рассматривать ходатайства или в Управление Верховного комиссара ООН по делам беженцев, необходимо предоставить достаточную информацию, которая позволит им понять и реализовать свое право ходатайствовать о предоставлении статуса беженца, в частности: о сроках рассмотрения ходатайства, о конфиденциальности полученной от него информации, о праве на обжалование решения уполномоченного органа и др. Более подробно это отражено в требованиях УВКБ ООН по предоставлению информации заявителю о процедуре определения статуса беженца:
- критерии определения статуса беженца и критерии получения права на статус беженца;
- права и обязанности лиц, ищущих убежища и беженцев;
- процедуры подачи ходатайств об определении статуса беженца и различные этапы процесса определения статуса беженца, включая процедуру обжалования и помощь заявителям в их прохождении;
- информированность заявителя о членах его семьи, достигших совершеннолетия о необходимости их личного присутствия при регистрации и дальнейшего проведения с ними процедуры определения статуса беженца;
- информированность сопровождающих заявителя членов семьи/иждивенцев, у которых могут быть собственные основания искать защиты в качестве беженцев, подать отдельное ходатайство;
- право заявителя на конфиденциальность;
- право заявителя просить, чтобы при регистрации о процедуре определения статуса беженца участвовали сотрудник и переводчик того пола, который предпочтителен для заявителя;
- последствия признания лица беженцем, в частности ограниченная доступность долговременных решений;
- любые сведения о законах и процедурах принимающей страны, которые могут затронуть права беженцев и лиц, ищущих убежища;
- сведения о том, как следует сообщать о неправомерном поведении сотрудников, охранников, партнеров - исполнителей УВКБ ООН (включая просьбы о денежном или ином вознаграждении).
Эти сведения сообщаются заявителям до первого интервью (собеседования) по существу заявления, а затем они информируются в течение всей процедуры. Им четко и ясно разъясняются возможные последствия процедуры. Предоставляемая информация должна быть в письменном виде, оформленная на языке принимающей страны и разъяснена устно на языке, который беженец полностью понимает.
Каждое лицо, обращающееся за предоставлением убежища, должно быть незамедлительно информировано о праве на получение квалифицированной и независимой юридической помощи, что не всегда отражается нормативно в законодательстве государств и добросовестно исполняется сотрудниками уполномоченного органа.
Исполнительный Комитет УВКБ ООН обращает внимание государств на особенности информирования о правах несовершеннолетних и женщин, о праве на помощь в ситуациях затруднительного финансового положения лиц, ищущих убежище, а также о правах, связанных с предоставлением переводчика.
- Возможность связи с представителем УВКБ ООН.
Необходимость связи лиц, ищущих убежище, с представителями УВКБ ООН обусловлена многими проблемами, с которыми сталкиваются беженцы и лица, ищущие убежище: произвольное задержание, волокита, отсутствие должного судебного разбирательства, бесчеловечное или унижающее достоинство обращение, угроза принудительного возвращения, проблемы социального характера в стране убежища и т.п. Уполномоченному органу государства следует предоставлять Управлению Верховного комиссара по делам беженцев доступ к просителям убежища с тем, чтобы УВКБ имело реальную возможность обеспечить выполнение своей функции по оказанию международной защиты таким лицам.
- Возможность обжалования решения.
Ряд международных стандартов в области прав человека получили всеобщее признание и в области права беженцев. Многие из них, включая право на судебную защиту, получили закрепление в универсальных международных документах по правам человека, имеющих обязательный характер для большинства государств (ст. 8 Всеобщей декларации прав человека от 10 декабря 1948 г., ст. 2 Международного пакта о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г.).
Исполнительный комитет УВКБ ООН в своих рекомендациях определил практический минимум по предоставлению беженцам консультаций, переводчиков, предоставление разумного срока для подачи апелляции в административный или судебный орган.
- Возможность оставаться в стране на срок рассмотрения ходатайства и обжалования решения в судебном порядке.
В международном праве в области прав человека стандарты, касающиеся процедур, относящихся к предоставлению статуса беженца или убежища, прямо не рассматриваются. Поэтому в ситуациях, связанных со сроком пребывания просителей убежища на территории принимающей страны и обжалования решений, государства должны руководствоваться стандартами процедур, относящихся к выдворению иностранцев, предусмотренных в ряде международных актов (ст. 13 Международного пакта о гражданских и политических правах 1966 г., ст. 1 Конвенции о статусе беженцев 1951 г. и др.):
1) Решение должно быть вынесено в соответствии с законом;
2) Лицо, которое подлежит депортации, имеет право на предоставление доводов против своей высылки;
3) Лицо, подлежащее депортации, имеет право на пересмотр дела компетентным органом или лицом, специально назначенным компетентной властью. Для лиц, ищущих убежище, это должно означать, что:
а) они имеют право на пересмотр принятого решения;
б) те, кто принимает решение по их делу, должны быть представителями компетентной власти, что для лиц, ищущих убежище, должно означать единую централизованную службу;
в) им должно быть разрешено находиться в данной стране до тех пор, пока осуществляется пересмотр принятого решения;
4) Лица, ищущие убежище, имеют право избирать своего адвоката для оказания содействия с тем, чтобы добиться пересмотра решения.
Действия процессуальных прав могут быть приостановлены только по императивным соображениям государственной безопасности.
В Российской Федерации основными документами, регламентирующими работу с лицами, претендующими на статус беженца, являются Федеральный закон «О беженцах» 1993 г. и Административный регламент Федеральной миграционной службы по предоставлению государственной услуги по рассмотрению ходатайств о признании беженцем на территории Российской Федерации и заявлений о предоставлении временного убежища на территории Российской Федерации, утвержденный Приказом Федеральной миграционной службы от 19 августа 2013 г. № 352.
Закон определяет основания и порядок признания беженцем, а также устанавливает правовой статус беженцев. Регламент устанавливает стандарт и порядок предоставления Федеральной миграционной службой услуги по рассмотрению ходатайств о признании беженцем на территории РФ и заявлений о предоставлении временного убежища. Указанные правовые акты соответствуют международным обязательствам Российской Федерации в сфере прав беженцев.
Российская Федерация учитывает рекомендации УВКБ ООН в части принятия специального акта, регламентирующего официальные процедуры определения статуса беженцев (в 2013 г. принят Административной регламент), и эти процедуры соответствуют основным требованиям, учитывающих особенности положения лиц, ходатайствующих о предоставлении статуса беженца и обеспечивающих этим лицам основные гарантии их прав.
В Российской Федерации единой централизованной службой, уполномоченной рассматривать ходатайства о предоставлении статуса беженца и принимать решение в первой инстанции, являлась Федеральная миграционная служба, которая Указом Президента РФ от 5 апреля 2016 г. № 156 была упразднена, а ее функции переданы Министерству внутренних дел. Таким образом, миграционная служба и ее территориальные органы получили «прописку» в системе МВД. Это не повлияло на функции службы, они остались прежними.
Таким образом, единым централизованным органом, ответственным за проведение процедуры идентификации статуса беженцев и осуществляющим работу с беженцами, является МВД РФ в лице его подразделений по вопросам миграции при взаимодействии с Министерством иностранных дел, ФСБ России, территориальными органами безопасности и пограничными органами.
Принятый Административный регламент закрепляет исчерпывающий перечень административных процедур:
- прием ходатайства о признании беженцем;
- проведение индивидуального собеседования с заполнением анкеты и опросного листа;
- предварительное рассмотрение ходатайства о признании беженцем;
- принятие решения по результатам предварительного рассмотрения ходатайства о признании беженцем;
- рассмотрение заявление о признании беженцем по существу;
- принятие решения по результатам рассмотрения ходатайства о признании беженцем по существу.
Каждая процедура достаточно подробно регламентирована. Однако следует отметить, что ни Закон о беженцах, ни Административный регламент не содержат положений о возможности связи обратившегося лица с представителями УВКБ ООН и участии таких представителей в процедуре, о незамедлительном информировании заявителя о праве на получение квалифицированной и независимой юридической помощи. Нет веских оснований для того, чтобы эти права просителей не получили нормативного подтверждения в Административном регламенте.
Вопрос о квалификации сотрудников миграционных подразделений МВД, осуществляющих процедуру идентификации, также остается открытым. Представляется, что подготовка таких сотрудников должна носить особый характер, связанный не только с юридической, но и психологической подготовкой.
< предыдущая | следующая > |
---|