Правовое содержание понятия приграничной территории: теория и история вопроса
СЕДОВ Александр Алексеевич В статье анализируются основные этапы историко-правового развития понятия «приграничная территория» в контексте эволюции правовой политики в приграничной сфере Российского государства. Автор приходит к выводу о том, что приграничная территория отличается неоднородностью природных, социальных, экономических и других характеристик своих отдельных участков; выступает базисом реализации основных функций государственной границы; является объектом государственной политики; определяет пределы участия субъектов пограничной сферы в обеспечении жизненно важных интересов личности, общества и государства; регулируется нормами федерального и регионального законодательства, международных договоров Российской Федерации; имеет особенности в организации и осуществлении местного самоуправления; входит в пограничное пространство страны; представляет собой место сосредоточения угроз различной природы. |
«Территория» является материальной формой существования как всех государственно-правовых явлений, так и человечества в целом. Фундаментальное значение «территории» обеспечивает постоянное внимание правоведов к изучению связанных с ней явлений и категорий. Начатый в ХХ в. и продолжающийся по наши дни процесс кардинального изменения политической карты мира объективно привлекает внимание ученых к различным сторонам территориального феномена, в том числе и к вопросам о правовом содержании и предназначении приграничной территории. Расширение и перетекание зон военных конфликтов в соседние страны, всеобщая зависимость от ухудшения экологической обстановки в мире и обострение миграционного кризиса в Европе только добавили актуальности изучаемой теме. Особенно велико значение «приграничной территории» для современной России, имеющей самый большой в мире пограничный периметр, к которому прилегают различные по своим природным, социальным, экономическим и т.д. характеристикам территории.
Термин «приграничная территория» широко используется в современном зарубежном и российском законодательстве. Правовое регулирование отношений в рамках приграничной территории предусмотрено в Земельном и Градостроительном кодексах, федеральных законах «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «О связи», в Законе РФ «О Государственной границе Российской Федерации» и Указе Президента РФ «Об утверждении перечня приграничных территорий, на которых иностранные граждане, лица без гражданства и иностранные юридические лица не могут обладать на праве собственности земельными участками» и др.
Однако до настоящего времени возникают правовые коллизии из-за отсутствия единства в толковании рассматриваемого понятия: примерно в половине нормативных правовых актов Российской Федерации приграничная территория рассматривается в качестве единого пространства (определенной полосы), протянувшегося вдоль государственной границы, а в других актах речь идет о множестве приграничных территорий.
К сожалению, не вносит полной ясности трактовка приграничной территории, данная в Законе РФ «О Государственной границе Российской Федерации», где отмечено, что защита государственной границы обеспечивает жизненно важные интересы личности, общества и государства на государственной границе в пределах приграничной территории, однако отсутствует определение и лишь перечисляются объекты, входящие в ее состав: пограничная зона, российская часть вод пограничных рек, озер и иных водных объектов, внутренних морских вод и территориального моря Российской Федерации, пунктов пропуска через государственную границу, а также территории административных районов и городов, санаторно-курортных зон, особо охраняемых природных территорий, объектов и другие территории, прилегающие к государственной границе, пограничной зоне, берегам пограничных рек, озер и иных водных объектов, побережью моря или пунктам пропуска (курсив наш - А. С.))». Недостаточность данного определения для современных отношений в пограничной сфере была подтверждена практикой.
Пониманию сущности и правового содержания категории «приграничная территория» может способствовать историко-правовой анализ развития представлений об указанной дефиниции в рамках эволюции правовой политики в пограничной сфере российского государства.
История правового регулирования пограничных отношений и формирования понятийного аппарата уходит к истокам нашего государства, руководители которого постоянно уделяли особое внимание приграничным вопросам. Символично, что уже в первых международных договорах Руси с Византией были закреплены правовые нормы, посвященные пограничным отношениям. Так, в договоре 907 (911) г. предусмотрены режимные мероприятия для русских, прибывающих в Константинополь: они должны останавливаться только в одном предместье и уведомлять о своем прибытии городское начальство для поименного учета приезжающих; входить в столицу русские обязывались только через одни городские ворота безоружными, не более пятидесяти человек одновременно и в сопровождении имперского пристава.
В договоре 945 г. закреплялся уже целый ряд норм, предусматривающих пограничные режимные меры, в том числе:
а) закреплялись первые правила пограничного режима: «русские не творят никакого зла Херсонцам, ловящим рыбу в устье Днепра; да не зимуют там, ни в Белобережье, ни у Святого Еферия; но при наступлении осени да идут в домы свои, в Русскую землю»;
б) определялась необходимость выдачи своего рода заграничных паспортов и обмена информацией о нарушителях паспортного режима: «отныне же да приходят с грамотою от Князя Русского, в которой будет засвидетельствовано их мирное намерение, также число людей и кораблей отправленных <...> Если уйдут в Русь, то мы, Греки, уведомим Князя об их бегстве, да поступит он с ними, как ему угодно».
Основу охраны рубежей Древней Руси составляла система инженерно-технических сооружений, которая обеспечивала проведение специальных режимных мероприятий. В условиях постоянной угрозы вражеских набегов вполне закономерно в ряду государственных мер по обороне территориальных пределов сложился временный приоритет организационно-управленческих направлений деятельности (военных, экономических, религиозных, инженерных) над правовыми. Летописный свод неоднократно подчеркивает, что уже первые древнерусские князья для защиты от внешней агрессии и контроля за присоединенными землями возводили пограничные города и городки. Со временем расстояние между пограничными городами стали закрывать высоким частоколом, валами и рвами, которые, по указаниям Владимира I, стали основой для строительства «сторожевых линий» и формирования сторожевой (пограничной) службы.
Следует отметить, что преобразовательная деятельность Владимира I не только существенно поспособствовала обеспечению безопасности отечественных рубежей, но и ускорила оформление на основе христианской философии двух недостающих молодому государству элементов - идеологии взаимного доверия и письменного законодательства (в том числе, соответствующих правовых терминов).
В Древней Руси еще не существовало государственной границы в современном понимании, предусматривающем ее международное признание и правовое оформление, а также наличие суверенитета у сопредельных государств. Вместо появившихся позднее границ-линий, существовали границы- зоны (полосы), которые обуславливали пределы территории, находящейся под защитой (военной и судебной) князя и облагаемой данью.
Самое древнее наименование предела (границы) земельных участков (территории) - «чура» или «черта». Позднее для обозначения предела территориальных владений использовались понятия «межа», «сумежье», «грань», а еще позднее - «рубеж», «украина» (окраина) и «граница». Хотя первые государственные рубежи (черты, межи) были условными, часто подвижными, государственная граница, по мере расширения экономических связей и усиления княжеской власти помимо этнического, экономического и сакрального значения, все больше приобретала социальную определенность и политико-правовой смысл.
Существует мнение, что в мировой практике представление о государственной границе как о линии (черте), маркирующей территорию самостоятельного государства, возникло на рубеже X-XI веков (хотя и получило современное понимание намного позднее, с развитием международного права и картографии). Важно отметить, что международно-правовое оформление ряда участков древнерусской государственной границы соответствовало признанным международным нормам: уже в 1047 г. соглашением с польским королем Болеславом II было письменно определено прохождение линии границы («межи») на северо-западном и западном ее направлениях.
Одновременно со строительством мощных инженерных заграждений вдоль государственных рубежей создавались передовые (пограничные) крепости (остроги), получившие название «богатырских застав», а также выделялись «сторожи», «ставки», «караулы», «разъезды», которые отслеживали внешние угрозы. Постепенно в промежутках между пограничными линиями, в разрывах между инженерными заграждениями или на пересечениях с важными дорогами, были построены своеобразные пропускные пункты - «проезжие» ворота, которые охранялись с особой бдительностью.
Правила пересечения государственных рубежей в местах пропуска (полномочия служащих порубежной охраны, права и обязанности въезжающих-выезжающих лиц) регламентировались правовыми обычаями, каноническими нормами и устными распоряжениями князя и его администрации.
Возможно первым из дошедших до нас письменным упоминанием о русских пограничниках является «Майская служебная минея» от XII в., в которой прямо указывается: «Тебе на межяхъ положи есть стражя и хранителя верные чяди».
Зарождавшаяся в Древней Руси система правового регулирования общественных отношений, в первую очередь, была направлена на поземельные отношения, для которых основными были вопросы о формах использования земли и обеспечения целостности особенно охраняемых территорий (пашен, бортных и бобровых урочищ и др.). Фиксированного юридического наказания за незаконное пересечение государственной границы («межи», «сумежья») не было, однако уничтожение или самовольное изменение «межи», как границы частного владения, рассматривалось древнерусским законодательством в качестве тяжкого преступления. Например, в «Русской Правде» за распашку (перепашку) межи или уничтожение межевого знака на дереве (нанесение своего знака) было предусмотрено наказание «пеня» в размере 12 гривен.
Существенным показателем уровня развития древнерусского права и правовой политики стало отсутствие значимого влияния на них со стороны восточного права в период золотоордынского ига.
Немаловажным последствием борьбы с феодальной раздробленностью стала традиция правового регулирования приграничных отношений, которая укрепилась в период формирования единого централизованного государства. Например, в 1323 г. был заключен Ореховский мирный договор, который правовыми средствами установил границу между Великим Новгородом и Швецией и стал своего рода прообразом современных «пограничных» международных договоров.
Со второй половины XV в., в ходе активного формирования общерусского государства, начался переход от порубежной охраны к станичной и сторожевой службе, призванной обеспечивать безопасность государственных рубежей (окраин) и, в конечном итоге, развивать пограничную экономику. Порубежные земли доверялись в управление наместникам, назначаемым лично «великим князем», а сторожевые крепости давались под управление пограничных воевод. При этом глава государства продолжал лично курировать охрану рубежей страны. В 1468 г. для обеспечения оперативных вопросов на окраинах государства Иван III разослал сторожей в приграничные города (Муром, Нижний Новгород, Кострому и Галич), повелев им «наблюдать осторожно от казанских наездов».
Русская земля к концу правления «Государя и Великого князя» Ивана III являлась суверенным централизованным государством с развивающимися экономикой и культурой, с самой большой (для средневековой Европы) территорией (более 2 млн кв. км), с едиными общерусскими границами (западные участки которых были зафиксированы в «межевых» договорах), с наследием политико-правового авторитета Византийской империи и широкими дипломатическими связями. В целях международно-правового оформления государственной границы по местам ее прохождения с ХУ в. начал формироваться государственный архив «старожильцовских сказок», которыми пользовались специально назначенные пограничные комиссии при проведении линии границы.
Завершение процесса объединения княжеств северо-восточной Руси вокруг Москвы предопределило продвижение русского населения, в первую очередь, в сторону «дикой степи» (Юг и Юго-Восток) и «Каменного пояса» (на Урал, в Сибирь и далее), что способствовало расширению территории и «движению» государственной границы, которая стала обозначаться и обороняться посредством системы пограничных инженерных сооружений - цепи «засечных линий». Например, в течение XVI в. изначально «береговые» пограничные города Коломна, Кашира, Таруса, Серпухов стали «второй» линией обороны, а новые «передние» города (Брянск, Стародуб, Одо- ев, Калуга, Белев и др.) менее чем за 50 лет также превратились во внутренние «задние» города и уступили статус передовых городов-крепостей Шацку, Ряжску, Мценску, Орлу, Рыльску, Новгород-Северскому, Путивлю и др. В конце XVI - начале XVII вв. пограничными стали Воронеж, Ливны, Белгород, Оскол, Курск, а затем - Тамбов, Симбирск, Пенза, Сызрань, которые были вовлечены в систему «засечных линий».
В процессе практической работы в пограничной сфере, особенно благодаря правотворческой деятельности Разрядного приказа, складывались новые понятия («государевы рубежи», «порубежье» и «государевы украины»), а также естественные режимные мероприятия, которым требовалось юридическое закрепление. Индивидуальные нормативные акты центральных и местных властей, а также различные местные обычаи легли в основу обобщающих законов. Значимыми правовыми инструментами государственной службы (в том числе осуществляемой на постоянной основе в целях защиты «государевых рубежей») и регламентации статуса государственных земель (в том числе и «порубежья») стали Судебники Ивана III (1497 г.) и Ивана IV (1550 г.), Судебное уложение 1649 г., Торговый устав 1653 г. и Новоторговый устав 1667 г., а также Боярский приговор «О станичной и сторожевой службе на государевых украинах и в степи» 1571 г. и Устав о сторожевой и станичной службе 1623 г.
«Сторожевая, станичная и полевая служба» приобрела статус регулярной (постоянной), исключительно военной общегосударственной функции, реализация которой обеспечивалась детальной правовой регламентацией, особенно в отношении несения службы в «поле» и на «государевой украине», а также на «засечных воротах». Население внутренних районов облагалось дополнительной податью - сбором «засечных денег» для строительства и содержания пограничных инженерных сооружений. В свою очередь, на освобожденное от большинства податей и налогов население, проживающее вблизи «засечных линий», налагались особые государственные повинности - «дела» «валовое» и «засечное». Дополнительно был наложен запрет на посещение приграничных («заповедных») лесов для всех лиц, не участвующих в сторожевой и станичной службе. Таким образом, формировалась полоса отчуждения - часть земель на приграничной территории, располагавшаяся вдоль «Засечной черты» и находящаяся в ведении сторожевой службы. В полосе отчуждения естественным образом складывался чрезвычайный (специальный) режим, предусматривающий введение особенных правил (наделение специальными правомочиями порубежников и введение ограничений для «неслужилых»).
Социально-политический кризис начала XVII в. практически разрушил систему охраны и обороны государственной границы, но его тяжелейшее преодоление было достигнуто через общероссийскую всесословную консолидацию общества, что способствовало началу формирования общегосударственной системы национальной, конфессиональной и социальной безопасности.
Начало создания национального государства совпало с началом (предпосылками) формирования абсолютной монархии в России. Концептуальной основой внешней политики новой правящей династии12 стало следование теории прямой взаимосвязи могущества государственной власти и масштабов территории страны, необходимости их постоянного увеличения. В условиях постоянных международных территориальных претензий и агрессивных устремлений соседних государств был продолжен курс на усиление охраны рубежей и дальнейшее расширение государственной территории, в том числе путем создания межгосударственных (буферных) земель (зон, территорий). Следует отметить, что политика расширения государственных пределов находила поддержку практически у всего населения страны и большей части населения приграничных территорий сопредельных государств.
Важным актом правового закрепления территории государства стала полная опись всех населенных земель российского государства в «дозорных книгах» и «песцовых книгах», произведенная в 1619 г. по указанию патриарха Филарета, носившего титул «великого государя». Последующее освоение Сибири и воссоединение с Украиной способствовали дальнейшему расширению территории России и одновременно - обострению внешнеполитических отношений со странами Европы, чьи руководители не желали замечать разницы между их «цивилизованным» порабощением или уничтожением коренного населения колонизируемых ими стран и «народным» заселением или воссоединением во имя общего дальнейшего развития этносов России.
На рубеже XVII-XVIII вв., в условиях существенного изменения международной обстановки, организации общероссийского рынка (на котором преуспевало консолидированное дворянство, а не «торгово-промышленный люд» и, конечно, не бесправные закрепощенные крестьяне и работные люди), российскому государству потребовалась легитимация абсолютизированной власти. Реформы Петра I обеспечили военную, социальную, экономическую (прежде всего финансовую), идеологическую и правовую основу абсолютной монархии. В борьбу за достижение безграничных правомочий самодержавные монархи не могли не вовлечь пограничную сферу, управление которой потребовало изменений в военном, экономическом, идеологическом и правовом ее обеспечении.
«Государь должен быть самодержавным, - указывала Екатерина II в «Наказе» Уложенной комиссии, открывшейся 30 июля 1767 года, - ибо никакая другая власть не может действовать сходно с пространством столь великого государства. Пространное государство предполагает самодержавную власть, чтобы скорость в решении присылаемых из дальних стран дел вознаграждала медление, отдаленностью мест причиняемое. Всякое другое правление не только было бы России вредно, но и вконец разорительно».
Примерно с конца первой четверти XIV в. впервые, а все чаще - с начала XVII в., в договорах с западными соседями начинает использоваться слово «грань» - особая метка на деревьях, каменных или деревянных столбах («граничных признаниях»), обозначавшая прохождение линии границы. К концу XVII в. сложилось понятие «государева граница», трактовавшееся как линия, соединяющая «государевы грани» и ограждающая территорию России. Так, в одном из первых отечественных трудов по международному праву, написанном сподвижником царя П. П. Шафировым в 1717-1722 годах, не только используются новые термины «граница», «граница российская», «пограничный город», «пограничное место», «ратификация», но и указывается на военное и экономическое предназначение государственной границы, обосновывается необходимость ее международно-правового оформления.
Первым актом юридического закрепления основных положений режима государственной границы Российской империи стал Выборгский договор о «разграничении» российских и шведских земель (о демаркации российско-шведской границы) от 30 марта 1723 г., подписанный в соответствии с условиями Ништадтского трактата от 30 августа 1721 г. Было согласованно прохождение и обозначение на местности «вечно мирной» границы и определены конкретные правила ее содержания, ведения на государственной границе хозяйственной, промысловой и иной деятельности, а также выработан порядок разрешения международных инцидентов, связанных с нарушением указанных правил. Следует отметить, что стороны договорились прорубить по всему Карельскому участку «граничную аллею в три-четыре сажени» шириной (около 1 метра - прим. А. С.) и более, а в опасных местах - вырубить леса для «граничной аллеи» в 300 шагов шириной. Сама «граничная аллея» оборудовалась пограничными знаками - специальными столбами, или большими камнями, или крупными деревьями, с насеченными на них официальными символами.
В последующих нормативных правовых актах Российской империи (Сенатский указ от 5 июля 1725 г., Указ из Верховного Тайного Совета от 28 января 1730 г., Именной указ от 2 декабря 1742 г. и др.) термин «граница» уже использовался как общепризнанное понятие и выносился в название документов.
Однако динамичное расширение государственной территории в южном и восточном направлениях не позволяло точно установить линию границы на многих участках. Это обуславливало создание своеобразных буферных зон - полос («барьерных земель») вдоль укрепленных пограничных линий, которые застраивались различными населенными пунктами («пограничными местами»).
XVIII век стал временем военных побед, дипломатических успехов и расширения государственной территории. В состав Российской империи вошла практически вся территория летописного Древнерусского государства, а также Курляндия. Одновременно продолжалось «движение» границ на Восток: в 1741 г. корабли В. Беринга и А. Чирикова достигли Аляски, земли которой вместе с Алеутскими островами начали вовлекаться в экономическую жизнь великой страны.
Для обеспечения безопасности в приграничье потребовалось создание системы пограничных «укрепленных линий» в
Казахских степях и в южной Сибири, затем - между Приазовьем и северным Причерноморьем.
В последующем столетии продолжилось изменение территории империи (как приобретение, так и утрата), а одновременно и трансформация государственной границы в Казахстане, Средней Азии, на Кавказе и Дальнем Востоке, в Северной Америке. К концу XIX в., как отмечает И. М. Бусыгина, геополитическое пространство России приобрело те параметры18, которые и до настоящего времени определяют его динамику19. Это означало завершение периода «движения» (увеличения) государственной границы и начало периода «территориальной стабилизации».
При Петре I товарооборот России с соседями только начинал расширяться и угрозы экономического порядка не шли в сравнение с военными угрозами в пограничье. В новых условиях руководство Российской империи осуществило переход от «сторожевой, станичной и полевой службы» к «форпостной» охране «государевой границы» силами гарнизонов многочисленных пограничных крепостей, военное и оперативное предназначение которых сохранялось до середины ХХ в.
Со второй половины XVIII в., в связи с возрастанием военно-политического авторитета Российской империи и увеличением международного товарооборота, приоритет получила экономическая функция государственной границы, что повлекло реформирование системы ее охраны. Созданная при Петре I пограничная триада (сухопутные части, поселенные войска (ландмилиция) и казаки) в 1782 г. была заменена в западных губерниях «таможенной пограничной стражей», состоявшей из вольнонаемных надзирателей (чиновников) и объездчиков20, к которым в 1811 г. присоединились казаки. Сохранение военной опасности (в т.ч. со стороны сотрясаемой революциями Франции) и многочисленные злоупотребления со стороны казаков и объездчиков, подчиненных гражданским лицам, обусловили реформирование таможенной пограничной стражи по военному образцу. После череды различных вариантов в 1827 г. была учреждена новая «пограничная таможенная стража» с организацией по типу регулярной армии, в соответствии с Карантинным уставом 1832 г. была переименована в «пограничную стражу». Пограничная стража в составе 13 таможенных округов практически без изменений просуществовала до 1893 г.
Организационные преобразования в пограничной сфере были подкреплены новыми правовыми положениями, в том числе и новыми дефинициями. Одними из первых документов, установившими прообразы пограничной зоны (пограничной полосы), считает В. Э. Хандожко, можно считать, например: Указ императрицы Елизаветы Петровны от 1746 г., который установил, что ширина зоны территориальных вод равняется дальности пушечного выстрела; Таможенный устав по европейской торговле от 1819 г., впервые упоминающий «пограничную полосу» как 2-верстное расстояние от границы; Положение о правилах производства дел по конфискации тайно вывезенных товаров, задержанных в пределах пограничной черты от 14 февраля 1824 г., которым уточнялось определение «пограничной полосы» как пятиверстного от границы до второй линии и двухверстного от этой линии во внутрь империи расстояния (а всего - пространства семи верст) как по сухопутной европейской границе, так и по берегам Белого, Балтийского, Черного и Азовского морей; и др.
Можно полагать, что наиболее плодотворное пограничное правотворчество началось после образования 15 октября 1893 г. Отдельного корпуса пограничной стражи России. Территория вдоль государственной границы, в соответствии с режимными ограничениями, была разделена на специальные зоны - «пограничные полосы»: нейтральную, 100-, 250-, 875-саженные, 2-, 5-, 21-, 30-, 50- и 100-верстные. Причем пятиверстная полоса (от границы до второй линии) и двухверстная (от этой линии внутрь империи) шли как по сухопутной европейской границе, так и по берегам Белого, Балтийского, Черного и Азовского морей. Согласно ст. 45 Таможенного устава пограничная черта распространялась в глубь Виленской, Ковенской и Курляндской губерний до 30 верст. Как отмечал А. М. Плеханов, в начале XX в. режимы охраны границы находились в стадии становления, поэтому они не отличались строгостью, к тому же на разных участках границы имели свою специфику.
Пограничное пространство (территория) было, как остается и по наши дни, далеко неоднородным со специфическими, различными условиями (пределами) в зависимости от характера отношений с сопредельным государством и внутренней обстановкой в Российской империи. Основным фактором правовой регламентации пограничного пространства (затем - «приграничной территории») была необходимость определения пространственных пределов режимных ограничений (правил выезда-въезда, ведения работ и др.) и специальных правомочий пограничной стражи (на проверку документов и груза, обыск, применение оружия и проч.).
К концу 1917 г. можно отнести завершение периода «территориальной стабилизации» в России и начало периода, который мог бы называться этапом «политико-территориальных экспериментов».
Отношение правящей большевистской партии к изменениям государственной территории и границ, подчеркивают авторы Краткого очерка «История пограничной службы», определялась их ролью в упрочении нового политического строя и последующей победе мировой революции. Провозглашение исторически приходящего значения института государства и его границ, объясняло определенную легкость в решении территориальных споров с правительствами соседних стран практически до 1939 г.
Следует отметить, что в первые годы советской власти правотворчество в пограничной сфере осуществлялось под руководством или значительным влиянием бывших сотрудников Отдельного корпуса пограничной стражи, которые остались верны делу защиты рубежей Отечества.
Основные положения первых законодательных актов Советского Правительства - Декрет СНК РСФСР «Об учреждении пограничной охраны» от 28 мая 1918 г., Инструкция частям ВЧК, охраняющим границы РСФСР, от 15 февраля 1921г. и первое Положение об охране границы РСФСР от 10 июля 1921 г., были разработаны на основе документов царской России. Так, в Декрете «Об учреждении пограничной охраны» определялось, что «пространство от пограничной черты до расположения застав первой линии и семиверстное пространство от этих застав во внутрь Республики считается пограничною полосою».
Образование Советского союза обусловило подготовку Положения об охране границ СССР, утвержденного ЦИК СССР от 7 сентября 1923 г., в котором было определено: «В целях обеспечения борьбы с контрабандой и нарушением границы устанавливаются, считая от черты границы, особые пограничные полосы, а именно: на суше 4-метровая пограничная, 500-метровая, 7, 5, 16 и 22-километровые полосы и на море 12-мильная морская пограничная полоса. В пределах этих полос пограничной охране предоставляются особые права, а пограничное и плавающих судов население подвергается некоторым ограничениям, настоящим положением предусмотренным».
Постепенно, с ухудшением международной обстановки и обострением политической ситуации в стране, провозгласившей курс на «построение социалистического общества в условиях капиталистического окружения», на первый план вышла барьерная функция границы. Новые законодательные акты от 1927 года устанавливали обязанность органов пограничной охраны ОГПУ и частей РККА на «поддержание революционного порядка в пределах 22-километровой пограничной полосы». Постановлением ЦК ВКП(б) и СНК СССР «О запретной пограничной полосе» от 1 февраля 1938 г. «пограничная полоса» была установлена на всем протяжении государственной границы СССР.
Последующие политические, военные и социально-экономические потрясения, особенно в период Великой Отечественной войны, обусловили дальнейшую более подробную правовую регламентацию отношений в приграничье. В конце 1950-х годов, после определенного поворота в сторону усиления демократических начал в общественной и государственной жизни, назрела необходимость проведения новой кодификации советского законодательства, в особенности таких отраслей, как гражданское, уголовное, процессуальное право. В новых законах нашли отражение те изменения в жизни страны, которые произошли со времен первой кодификации в 1920-е годы.
Следует отметить, что утвержденные Верховным Советом СССР 13 декабря 1968 г. Основы земельного законодательства СССР и союзных республик, не предусматривали выделения земли (территории) для нужд обороны или безопасности. Хотя в Положении об охране государственной границы СССР от 5 августа 1960 г. предполагалось использование «пограничной зоны», которая устанавливалась «в пределах территории района, города, сельского или поселкового Совета депутатов трудящихся, прилегающих к государственной границе» и «пограничной полосы», ширина которой не должна была превышать 2 км от линии государственной границы на суше или от берегов пограничных рек (озер)». В статье 40 «Положения» было упоминание о «приграничных населенных пунктах», но не о территории. При этом ст. 31 «Положения» предоставляла пограничным войскам право преследования нарушителей государственной границы «и за пределами административных районов, прилегающих к государственной границе, пограничной зоны или пограничной полосы на территории СССР».
Закон СССР «О государственной границе СССР» от 24 ноября 1982 г. закрепил правовой статус пограничной зоны и пограничной полосы. Однако первый Закон «О государственной границе СССР» не рассматривал вопрос о приграничной территории, хотя сложность и острота проблем в приграничье уже требовала подобных решений.
В условиях частой смены политического руководства, напряженных международных отношений, нарастания экономических трудностей внутри страны вопросы развития и правового обеспечения приграничной территории СССР не рассматривались в первоочередном плане.
В то же время многие зарубежные государства, особенно в рамках концепции открытости границ между европейскими странами, стали все больше уделять внимания роли приграничных регионов. Заключенная 21 мая 1980 г. в г. Мадриде Европейская рамочная конвенция о приграничном сотрудничестве территориальных сообществ и властей признавала перспективность и важность приграничного сотрудничества, прежде всего, в целях развития приграничных регионов, городов и сельских районов, защиты окружающей среды, совершенствования общественной инфраструктуры и услуг, взаимопомощи в чрезвычайных ситуациях; в том числе конвенция предоставляла право региональным властям или, при необходимости, центральным правительственным властям определять «приграничную территорию».
Важно отметить, что в приграничном пространстве Союз ССР не был в изоляции. С подписанием Итогового документа Венской встречи Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе от 15 января 1989 г. 20 государств-участников взяли на себя обязательства уважать право каждого гражданина на свободу передвижения и местожительства в пределах границ каждого государства и на возможность выезда из любой страны, включая свою собственную, а также возвращения в свою страну. Во исполнение чего Советом Министров СССР 27 ноября 1990 г. было принято Постановление, упраздняющее или сокращающее на различных участках государственной границы пограничную зону, которая была сокращена в 10 раз. Этим же постановлением были отменены ограничения в передвижении в пограничной зоне для советских граждан, постоянно проживавших в ней.
По мнению автора, в отечественном законодательстве термин «приграничная территория» был впервые применен в 1970 г. и использовался для обозначения части территории сопредельного государства, которая может представлять угрозы для ветеринарной безопасности.
Законодательно категория «приграничная территория» была закреплена с подписанием 1 апреля 1993 г. Закона Российской Федерации «О Государственной границе Российской Федерации». Однако принятие в последующем некоторых нормативных правовых актов федерального и регионального значения, особенно без учета правового содержания рассматриваемой категории, ее роли в приграничных отношениях, специфики разнообразных местных условий, стали приводить к возникновению правовых коллизий и нарушениям федерального законодательства. Подобный пример нарушения федерального законодательства приведен в работе В. Э. Хан- дожко, изучившего опыт пограничного правотворчества: в нарушение действующего законодательства Законодательное Собрание Оренбургской области 29 декабря 1997 г. приняло Закон «О режиме приграничной территории Оренбургской области»[.
Конституция Российской Федерации, с принятием которой начался современный период в истории отечественной территории, не выделяет категорию «приграничная территория». Основной закон России определил, что территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними, при этом указывая на обладание суверенными правами и осуществление юрисдикции на континентальном шельфе и в исключительной экономической зоне Российской Федерации. Концепция приграничного сотрудничества в Российской Федерации легализовала понятие «приграничная территория» по примеру Закона «О Государственной границе Российской Федерации» путем перечисления ее состава.
Анализ законодательства в отношении приграничной территории Российской Федерации позволяет выделить несколько подходов к формулировке определения рассматриваемой категории:
1) приграничная территория - это территория, в пределах которой военнослужащие пограничных органов выполняют свои обязанности и пользуются правами, установленными законодательством Российской Федерации, независимо от наличия в ней режима;
2) приграничная территория - территория в пределах административно-территориального образования, в составе субъекта Российской Федерации, внешние границы которого совпадают с государственной границей, где, в соответствии с национальными интересами и нормами международного права, возможно установление запретных и охранных зон;
3) приграничные территории - территории муниципальных образований субъектов Российской Федерации, расположенные в пределах федерального округа, прилегающих к государственной границе Российской Федерации с сопредельным или сопредельными государствами;
4) приграничные территории - территории или часть территорий административно-территориальных образований государств - участников Содружества Независимых Государств, прилегающие к государственной границе указанных государств и определяемые в качестве таковых в соответствии с их национальным законодательством или международными договорами, участниками которых они являются.
Если в первом случае приграничная территория рассматривается исключительно с позиций возможности использования пограничного режима, то во втором случае предполагается существование множества «приграничных территорий» по числу административно-территориального образований в составе приграничных субъектов Российской Федерации. Третий подход состоит в рассмотрении «приграничной территории» как объекта международного приграничного сотрудничества и вынужденно имеет слишком упрощенный характер. В четвертом примере рассматриваются конкретные географические пространства Дальневосточного федерального округа.
Использование материала о генезисе рассматриваемой категории и анализ правовых источников, регулирующих отношения в пограничной сфере, позволяют выделить специфические особенности приграничной территории.
Во-первых, приграничная территория расположена (имеет протяженность) вдоль государственной границы Российской Федерации, участки которой различаются по своим природным, социальным, экономическим и другим характеристикам.
Во-вторых, приграничная территория является базовым основанием для реализации основных функций государственной границы - соединительной (контактной), разделительной (барьерной) и фильтрующей (контрольной).
В-третьих, приграничная территория, как часть пограничного пространства, является объектом государственной политики, реализующей в исторически определенный период пограничные функции соответствующей формы государства в соответствии интересами как населения данной территории, так и всех жителей страны.
В-четвертых, приграничная территория определяет пределы, в которых все субъекты пограничной сферы участвуют в обеспечении жизненно важных интересов личности, общества и государства на Государственной границе в соответствии с их полномочиями, установленными законодательством Российской Федерации.
В-пятых, вопросы приграничной территории являются предметом правового регулирования со стороны федерального законодательства, законодательства субъектов Федерации и международного права, при этом сами приграничные территории определяются Правительством Российской Федерации в соответствии с федеральными законами и международными договорами Российской Федерации с сопредельными государствами.
В-шестых, федеральным законом, определяющим режим приграничной территории, предусматривается возможность установления особенностей в осуществлении (организации) местного самоуправления на данной территории.
В-седьмых, в силу географического положения полномочия органов местного самоуправления на приграничной территории по решению вопросов местного значения имеют свою специфику, прежде всего, в части осуществления международных и внешнеэкономических связей.
В-восьмых, приграничная территория является частью пограничного пространства Российской Федерации, под которым понимаются пространственные пределы, включающие, кроме того, государственную границу Российской Федерации, воздушное пространство, прилежащую зону, континентальный шельф и исключительную экономическую зону Российской Федерации.
В-девятых, в современных условиях приграничная территория является местом сосредоточения угроз, связанных с неконтролируемой и незаконной миграцией, торговлей людьми, наркоторговлей и другими проявлениями транснациональной организованной преступности, а также в связи с опасностью возникновения военных конфликтов, активизации деструктивной деятельности специальных служб и организаций иностранных государств, осложнением проблем мировой демографической ситуации, окружающей среды и продовольственной безопасности и др.
По мнению автора, под приграничной территорией можно понимать территорию, прилегающую к государственной границе Российской Федерации и непосредственно участвующую в исполнении ее основных функций (соединительной, разделительной и фильтрационной) в целях реализации жизненно важных интересов личности, общества и государства, в том числе посредством установления специальных зон и режимов, в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации.
Практическое значение категории «приграничная территория» может быть реализовано посредством разработки комплекса мер по обеспечению территориальной целостности страны и безопасности государственной границы, всестороннему развитию субъектов и инфраструктуры пограничного пространства, а также разрешения широкого спектра международных и внутригосударственных проблем.
Научный потенциал категории «приграничная территория» как базовой правовой категории видится в том, что с ее помощью можно изучать как взаимосвязи различных сфер человеческого существования (социальная, политическая, экономическая и др.) в приграничье, так и выделять особенности процессов развития законодательства сопредельных стран по приграничным вопросам.
На важность активного изучения феномена «приграничной территории» указал Президент России В. В. Путин на Форуме приграничных областей России и Казахстана: интересы регионов активно подталкивают национальные правительства стран СНГ к принятию решений по ускорению и углублению интеграции в рамках ЕврАзЭС и в рамках других региональных организаций
следующая > |
---|