Полицейская деятельность как важнейшая составляющая правоохранительной функции государства в России во второй половине XIX в.
ИСТОРИЯ ГОСУДАРСТВА И ПРАВА Байкова Н.Ф. В статье проведен историко-правовой анализ процессов реформирования деятельности полиции во второй половине XIX в. Автором была предпринята попытка выявления закономерностей в изменении подхода властных структур к организационно-правовым основам деятельности полиции с учетом происходившей трансформации российской государственности в пореформенный период и последующего его влияния на правоохранительную функцию государства. |
Современный этап развития Российской Федерации со всей очевидностью демонстрирует, что глубокие изменения в обществе и государстве сопровождаются негативными процессами в экономике, в социальной сфере, в том числе и обострением криминогенной обстановки в стране. Рост преступности во многом связан со степенью ее организованности, агрессивности, наличием различных видов оружия и технической оснащенности. Во многом эти негативные процессы предопределены неэффективной деятельностью политикоправовых институтов государства, в том числе и органов внутренних дел. Цели построения правового государства в России требуют определенной трансформации стратегии управления, совершенствования организационно-правовых форм и методов деятельности Министерства внутренних дел Российской Федерации. На этом фоне изучение историкоправовых закономерностей процессов развития российского государства позволяет сделать выводы, ценные для построения оптимальной модели деятельности государственных органов, обеспечивающих законность.
Правоохранительная система царской России во второй половине XIX в. переживала острый кризис, связанный с изменением политической ситуации в государстве. Прежде всего, причиной такого положения явились противоречия, возникшие в результате борьбы старой феодально-крепостнической системы и представителей новой буржуазно-дворянской идеологии, возглавляемой императором Александром II. Налицо наблюдалось несоответствие механизма функционирования институтов власти и правоохранительных органов новым социальным потребностям, возникшим в результате отмены крепостного права.
Катализатором проявления кризиса стала общественная мысль, сконцентрированная в различных теоретико-правовых доктринах. Фактически центральное место в этом разнообразии воззрений занимали идеи нигилистического содержания. Неуважение к закону, правоохранительным и правоприменительным органам стало укореняться в сознании не только высших слоев интеллигенции, но и простых обывателей. Как отмечали современники, игнорирование норм права общественным сознанием воспринималось как заурядное явление. К. Д. Кавелин в этой связи отмечал: «Чувство законности и справедливости, к сожалению, развито в нас чрезвычайно слабо, так слабо, что иной раз думается, не лишены ли мы вовсе органа, производящего в людях эти добродетели».
После отмены крепостного права в 1861 г. российская правоохранительная система должна была пройти определенный кризис, обусловленный тем, что органы, стоявшие на страже порядка, не смогли адаптироваться к новым социально-экономическим и политическим условиям. Реформа, разрушившая патриархальные устои России, в значительной мере подорвала основы охранительной системы и предопределила ее постепенную стагнацию. На этом фоне особенно остро проявились факторы нестабильного состояния полиции как чисто административно-распорядительного органа. К факторам подобного рода следует отнести незавершенность процессов формирования и несовершенство организации полицейских учреждений, что объяснялось многочисленностью обязанностей, возлагавшихся законом на полицейские чины. Кроме того, отсутствовало наличие единой руководящей силы, в результате чего полицейские, помимо распоряжений и требований своего непосредственного начальства, обязаны были выполнять предписания различных учреждений (земских и городских управ, государственных имуществ, крестьянского присутствия, мировых судей и т.д.), зачастую противоречащие друг другу.
Слабым местом являлась также сама структура организации полиции в России, которая представляла довольно сложную и неединообразную структуру. Полицейская деятельность регулировалась множеством изданных в разное время нормативных актов, которые во многом устарели. Относительно общей численности населения империи полиция была малочисленна. Отсутствовали полицейский устав, были размыты принципы единства координации и управления, на низком уровне был уровень материального обеспечения деятельности полицейских. К этому следует добавить исключительный формализм делопроизводства, который очень часто являлся предметом первостепенного внимания начальствующего состава. Полиция занимала не совсем четко выраженный статус по отношению к судебным учреждениям. Как результат, сложилось соответствующее неадекватное отношение к полиции со стороны общественного мнения. Подобное негативное отношение к сложившейся политико-правовой системе Российского государства, недоверие к правоохранительным органам вызвали появление в стране оппозиционно настроенных к власти политических групп, которые предлагали свое силовое решение проблем политического устройства общества, включая и трансформацию правоохранительных структур.
Наиболее существенным изменениям в ходе реформ 60-х гг. XIX в. подверглись организационно-правовые основы деятельности полиции городов Российской империи, население которых стало резко возрастать в связи с бурным развитием капиталистических отношений. Введение Временных правил об устройстве полиции в губерниях, по общему учреждению управляемых, в 1862 г. изменило структуру подразделений и организацию деятельности полиции. Ранее самостоятельные городские полицейские управления в ходе реформы были подчинены уездным управлениям. Объединение городских и уездных полиций способствовало устранению разобщенности местных полицейских органов, что способствовало повышению оперативности деятельности полиции в условиях резко возросшей после отмены крепостного права динамики передвижения населения. Большинство учреждений городской полиции с 1862 г. стал возглавлять полицейский надзиратель, который подчинялся уездному исправнику и был независим от городской управы. Наружная полицейская служба возлагалась на полицейских служителей, однако эти обязанности они выполняли редко ввиду их крайней малочисленности.
Полицейские управления губернских и ряда других городов сохраняли свою самостоятельность. Полицию таких городов возглавлял полицеймейстер, подчиненный губернатору и независимый от городских органов самоуправления. Крупные города делились на участки, полицию в которых возглавлял участковый пристав. Участки разбивались на околотки. Охрану порядка в общественных местах крупных городов осуществляли городовые, подчиненные околоточному надзирателю.
Малочисленность городской полиции в 60-70-х годах министерство внутренних дел стремилось компенсировать за счет привлечения к охране общественного порядка казаков и солдат, а также путем наделения полицейскими функциями дворников, домовладельцев и других лиц6. Но практика привлечения к полицейской деятельности последних показала, что подобные группы гражданско-полицейской специализации не способны эффективно и длительно решать полицейские задачи. Необходима их замена профессиональной полицией, а гражданско-полицейские подразделения, даже военизированные команды, могут быть успешно использованы лишь в качестве вспомогательной силы.
Реформа коснулась не только структуры полиции, но оказала существенное влияние на определение объема ее полномочий. В том же направлении полиция испытала воздействие судебной реформы 1864 г., которая прямо или косвенно повлияла также на все судебные органы, жандармерию, прокуратуру, адвокатуру, на все законодательство, регламентировавшее их деятельность. Данная реформа, безусловно, относится к системным преобразованиям, трансформировавшим не только отдельные элементы охранительного механизма, но и всю правоохранительную систему в целом.
Судебными уставами от 20 ноября 1864 г. на полицию возлагалось проведение дознания и выполнение законных требований судебных органов7. По делам более малозначительным, подсудным мировым судьям и земским начальникам, полицейским органам вменялось в обязанность: принимать заявления, составлять протоколы, производить дознания, осмотры, освидетельствования, обыски и выемки, задерживать подозреваемых, вручать повестки и осуществлять приводы, во время разбора дела выступать в качестве обвинителя, исполнять поручения судьи по производству дознания и исполнять приговоры.
Увеличение штатов общей полиции, последовавшее после отмены крепостного права, было весьма незначительным и не учитывало в должной мере ни численности населения в станах и уездах, ни размеров их территории. Лишь 9 июня 1878 г. было принято Временное положение о полицейских урядниках в 46 губерниях8. С введением должности урядников предполагалось, что они будут направлять и контролировать деятельность сельской полиции (сотских и десятских). На практике же в полной мере этого не произошло. Урядники оказались лишь в положении дополнительного контролирующего звена. Положение усугублялось и низким качеством кадров, что было связано с неудовлетворительным состоянием материального обеспечения урядников.
После отмены крепостного права в сельской местности России были созданы крестьянские сословные органы управления по образцу учреждений, существовавших у государственных и вольных крестьян. Каждое селение, имевшее 100 и более дворов, избирало себе сотского. Сотским были подчинены десятские. Выборы десятских также осуществлялись на сельских сходах.
Комплектование сельской полиции на основе своеобразной натуральной повинности фактически обуславливало такие недостатки, как назначение на должности в полиции неподготовленных и незаинтересованных в конечных результатах службы лиц, зависимость выборных полицейских от избирателей и от органов крестьянского самоуправления (волостных старшин, сельских старост), ограниченный опыт служащих (избирались на одни год) и т.д.
Таким образом, в России во второй половине XIX в. в ходе реформ не произошло существенных организационно-правовых изменений деятельности сельской полиции. Служба в ней по-прежнему строилась на основе натуральной повинности. Организация сельской полиции, продолжавшая носить во многом строго феодальный характер, сохраняла те же особенности и недостатки, которые были присущи деятельности дореформенной полиции.
Подводя определенные итоги, отметим вместе с тем, что реформирование полиции в XIX в. зачастую сводилось к изменению количества полицейских чинов; увеличению численности штатных полицейских команд в городах России, введению института становых приставов и полицейских урядников. Одной из важнейших тенденций развития полицейских органов в ходе реформы явилась тенденция постоянного увеличения численности нижних полицейских чинов. Основная масса законов о полиции была посвящена именно указанным вопросам. Полномасштабных, комплексных и структурных реформ, которые позволили бы качественно изменить ситуацию, четко определить и конкретизировать место и роль полиции в системе органов власти, проведено не было.
Реформа полиции не коснулась порядка подготовки кадров. В России во второй половине XIX в. не существовало ни централизованной, ни местной специальной подготовки лиц для службы в полиции. Исключение составляли столицы, где в составе городских управлений были созданы полицейские резервы (школы)9. Реформа также не привела к существенному повышению качества подготовки кадров полиции. Должностные оклады, установленные в 1862 г., не менялись и через 10 лет перестали быть действенным стимулом. Созданная система льгот и поощрений не компенсировала низкий уровень окладов. Слабое материальное обеспечение способствовало широкому распространению взяточничества в полиции. Престиж службы в полиции и отношение к ней населения в ходе реформы не претерпели серьезных изменений.
Вместе с тем подготовка реформирования МВД находилась под постоянным контролем, особенно в конце XIX - начале XX вв., когда министерством руководили такие выдающиеся государственные деятели, как: С. С. Ланской, М. Т. Лорис-Ме- ликов, Д. А. Толстой, П. А. Столыпин.
В этот период постоянно формировались предложения по реформированию правоохранительной системы. Одноко ни один из многочисленных проектов реформы полиции, появившихся в XIX в., не был поддержан в Комитете министров, в Государственном совете. Для изменения ситуации в целом необходимо было полномасштабное реформирование полиции, которое требовало в свою очередь структурных изменений всей системы местного управления, перераспределения предметов ведения между органами государственной власти и городскими и земскими собраниями и управами. Это в конечном счете и предопределило провал усилий по реформированию МВД империи, отчетливо продемонстрировав неспособность самодержавия к сознательному государственно-правовому строительству. В этом проявилась его историческая обреченность.
< предыдущая | следующая > |
---|