Законодательное регулирование процессов трудовой миграции в Российской Федерации и Франции:
сравнительно-правовой анализ

В начале ХХ1 столетия Российская Федерация является страной, которая в силу своего геополитического положения, ресурсного обеспечения, высокого экономического потенциа­ла активно включена в процессы глобализации, для которой характерны возрастающие миграционные потоки. При этом сложная экономическая и политическая ситуация в мире обу­славливает возрастание темпов трудовой миграции, основным мотивом которой является стремление обрести работу, улуч­шить свое материальное положение за счет более высокой за­работной платы, повысить свой социальный статус.

Как правило, трудовые мигранты выбирают для мигра­ции высокоразвитые в экономическом отношении страны, к числу которых относятся Российская Федерация и Француз­ская республика, имеющие общие проблемы, связанные с перемещением рабочей силы.

К вопросам, поднятым в данной статье, ранее обращались М. Б. Денисенко, О. А. Хараева, О. С. Чудиновских, Д. М. Золи- на, А. К. Манцерев, Д. Ю. Морозов, И. В. Рыжов и др., которые внесли значительный вклад в изучение проблем, связанных с законодательным обеспечением миграционной политики во Франции, рассмотрели ряд принципиальных положений дан­ной проблемы в сравнительном аспекте.

Об актуальности проблем, связанных с надлежащей ми­грационной политикой, подкрепленной реально действую­щим миграционным законодательством, свидетельствует тот факт, что на сегодня четверть населения Франции - это трудо­вые мигранты и их потомки. Данная ситуация во многом фор­мирует сегодняшний «миграционный портрет» Франции как страны, которая в свое время совершила множество ошибок в миграционной политике, жертвами которой стали не только французы, но и сами трудовые мигранты, нуждающиеся в со­циальной поддержке от государства, которую страна, в ее ны­нешнем положении, предоставить не в состоянии.

В тоже время приток мигрантов формирует современный облик не только Франции, но и иных развитых стран мира. Под воздействием процессов глобализации число мигрантов в мире выросло на 41 % и в 2015 г. достигло 244 млн, 20 млн из которых являются беженцами. Согласно данным Организации Объединенных Наций, рост числа международных мигрантов превышает темпы роста мирового населения. Это привело к тому, что доля мигрантов среди общего числа жителей плане­ты в 2015 г. достигла 3,3 % против 2,8 % в 2000 г.

Данные процессы формируют новые отношения в сфе­ре трудовой деятельности, в демографическом, социальном, культурном, религиозном спектрах общественных отноше­ний. Данная проблема актуальна и для России, где в настоя­щее время официально трудится 1,5 млн иностранцев.

В этой связи опыт иностранных государств в сфере регу­лирования трудовой миграции приобретает для России осо­бое значение, поскольку национальная миграционная политика не должна повторять уже совершенные ошибки, вбирая в себя то лучшее, что формирует эффективную систему управ­ления процессами трудовой миграции.

Таким образом, представляется целесообразным прове­сти сравнительно-правовой анализ законодательного регули­рования процессов трудовой миграции в Российской Федера­ции и Французской Республики, определив как негативные, так и позитивные элементы миграционной политики двух государств.

Рассматривая данную проблему, в первую очередь, следу­ет обратить внимание на то, что трудовая миграция в настоя­щее время рассматривается не только как фактор социально­экономического развития, но и как причина экономической дестабилизации. Французские исследователи указывают, что трудовая миграция создает предпосылки для вытеснения с рынка труда национальных кадров, демпинг на рынке труда; за счет мигрантов невозможно полностью удовлетворить по­требности работодателей в высококвалифицированной ра­бочей силе, отсутствие спроса на труд мигрантов повышает общий уровень безработицы, формирует основы для неле­гального нахождения мигранта на территории страны; трудо­вая миграция ведет к снижению средней заработной платы на рынке труда в среднем на 1 %-2,0 %.

Все это приводит к тому, что ведущие политики Фран­ции воспринимают миграцию как одну из основных угроз для современного французского общества, указывают на необхо­димость формирования эффективного механизма регулиро­вания трудовой миграции, считают данную деятельность при­оритетной сферой государственного регулирования.

Рассматривая развитие процесса регулирования трудо­вой миграции во Франции, необходимо обратить внимание на то, что в исторической ретроспективе происходили суще­ственные изменения в философии французской миграцион­ной политики, которая во многом определялась текущими экономическими тенденциями и политическими условиями развития государства.

На протяжении фактически двух веков республиканско­либеральная традиция, имеющая своими истоками завоева­ния Французской буржуазной революции XVIII в., в принципе отвергала необходимость ограничения миграции.

Французское понимание принципов свободы и демокра­тии применительно к миграционным процессам привело к наплыву мигрантов в страну, однако, несмотря на то, что еще в 1945 г. во Франции был принят первый закон, касающийся ус­ловий въезда и проживания иностранцев, французское мигра­ционное законодательство в части трудовой миграции носило «мягкий» характер.

Фактически, по нашему мнению, можно говорить о том, что именно во Франции в послевоенный период сформирова­лась «мягкая» модель регулирования миграционных процес­сов, для которой характерно:

1. Предоставление иностранным гражданам и лицам без гражданства объема прав, в том числе и в трудовой сфере, рав­ного объему прав, предоставляемых работникам из числа ко­ренного населения.
2. Убежденность в том, что стимулирование процессов миграции является фактором, позитивно воздействующим на социально- экономические процессы.
3. Отсутствие дифференцированного подхода к предо­ставлению мигрантам права на осуществление трудовой дея­тельности на территории страны.
4. Ситуативный подход к регулированию миграционных процессов, частая смена законодательства, регулирующего трудовые отношения с участием мигрантов.
   
   
   
   

Данная модель, несмотря на ее несомненную демокра­тичность, создала во Франции ситуацию, когда страна, с одной стороны, не может обойтись без притока иностранной рабо­чей силы, а с другой - трудовая миграция несет в себе ряд про­блем и неразрешимых противоречий, о которых мы говорили выше.

Иностранные граждане до начала экономического кризи­са 1974 г. относительно свободно прибывали на территорию Франции, а в сфере трудовых отношений имели те же права, что и коренные французы. Однако кризис неконтролируемой государством капиталистической системы хозяйствования 1974 г., который оказал наибольшее влияние на экономику стран «третьего мира», привел к тому, что количество мигран­тов, ежемесячно прибывающих во Францию, увеличилось в разы. В этой связи французским властям стало понятно, что данный процесс нуждается в серьезном ограничении, одна­ко даже перед лицом реальной угрозы наплыва мигрантов французские либеральные принципы в сфере миграционной политики все же взяли верх. Например, на фоне отсутствия законодательных ограничений в сфере трудовой миграции, французское государство попыталось решить проблему соци­ально-экономическими методами, была предпринята попыт­ка стимулировать иммигрантов к тому, чтобы они возвраща­лись на родину, мотивируя их к принятию данного решения поощрительными выплатами, которая не привела к успеху.

В этой связи было принято решение обратиться к мерам законодательного характера, регулирующим перемещение трудовых мигрантов. В 1980 г. условия для въезда и прожива­ния иностранцев на территории Франции стали более жестки­ми, вырос уровень контроля государства за миграционными процессами, начал реализовываться курс на ужесточение пра­вил найма и упрощения увольнения иностранных рабочих, что, в целом, способствовало качественному изменению струк­туры иностранной рабочей силы.

По мнению французских исследователей, именно осоз­нание опасностей, которые несет в себе неконтролируемая трудовая миграция, приводит к тому, что миграционное за­конодательство Франции становится все более репрессивным.

В 90-е годы ХХ - в начале XXI в. во Франции был принят ряд законов и кодексов, которые ужесточали миграционную политику, в том числе и в сфере трудовой миграции, при этом, рассматривая современное миграционное законодатель­ство Французской Республики, следует обратить внимание на наличие достаточно существенного массива законодательных актов, касающихся проблем трудовой миграции.

В настоящее время французское миграционное законо­дательство стремится к кодификации, о чем свидетельствует, например, следующий факт: в 2004 г. во Франции был при­нят «Кодекс пребывания иностранцев во Франции» (Code de l'entree et du sejour de etrangers en France), который представля­ет собой нормативно-правовой акт, содержащий 271 статью, регулирующую наиболее принципиальные вопросы, связан­ные с трудовой миграцией, такие, как основные положения, касающиеся как всех иностранцев, так и жителей определен­ных государств, вопросы, связанные с въездом в страну, пребы­ванием на территории Франции, профессиональной деятель­ностью иностранцев.

Данный опыт, несомненно, ценен для совершенствования за­конодательного регулирования процессов миграции в Российской Федерации, которая так же как и Франция имеет значительное число нормативно-правовых актов, регулирующих процессы трудовой ми­грации.

Обращаясь к сравнительному анализу законодательного ре­гулирования процессов трудовой миграции в Российской Фе­дерации и Франции, следует в первую очередь указать на то, что французское законодательство изначально ориентирова­лось на «мягкую» модель регулирования вопросов трудовой миграции, которая в настоящее время себя полностью исчер­пала.

Отметим, что законодательная практика Российской Фе­дерации в данном вопросе также ориентирована на данную юридическую парадигму, основные положения которой опи­саны выше.

Анализ нормативно-правовой базы, касающейся регули­рования процессов трудовой миграции в Российской Федера­ции, свидетельствует, что, несмотря на определенное ужесто­чение миграционного законодательства в России, в последние годы наша страна все же излишне либерально относится к проблеме регулирования трудовой миграции.

Например, ст. 4 Закона РФ «О правовом положении ино­странных граждан в Российской Федерации» гарантирует иностранным гражданам те же права, что и гражданам Рос­сийской Федерации, за исключением случаев, предусмотрен­ных федеральным законом.

В концептуальном плане, национальная миграцион­ная политика исходит из того, что миграционные процессы ускоряют социально-экономическое развитие и обеспечива­ют рост благосостояния населения, в связи с чем актуальным представляется создание условий и стимулов для переселения в Российскую Федерацию на постоянное место жительства со­отечественников, проживающих за рубежом, эмигрантов и от­дельных категорий иностранных граждан, а также разработка дифференцированных механизмов привлечения, отбора и ис­пользования иностранной рабочей силы.

В настоящее время сложно говорить о том, что сейчас в России полностью реализован принцип дифференцирован­ного отбора и использования иностранной рабочей силы, несмотря на то, что данный подход представляется весьма ак­туальным с точки зрения привлечения в Россию высококвали­фицированных специалистов.

Следует сказать, что в свое время Франция также стол­кнулась с данной проблемой - мигранты из стран Африки, Ближнего Востока, как правило, не являлись высококлассны­ми специалистами в той или иной сфере производственной, торговой, научной деятельности, во многих случаях лишь по­полняли ряды французских безработных. Данная ситуация была учтена французским законодателем. Законом об им­миграции и интеграции, который был принят в 2006 г., были внесены существенные инновации в миграционное законода­тельство и миграционную политику Франции. В частности, речь идет об использовании «карты компетенции и талантов» («carte competence et talents»), которая выдается трудовому мигранту и фактически является официальным резюме, ко­торое мигрант должен предоставить работодателю. В данную карту включают сведения об образовании мигранта, о его про­фессиональной деятельности, об уровне его квалификации, и эта карта является обязательным приложением к трудовому договору. Не имея такой карты, мигрант не может получить достойную работу, при этом сам процесс заполнения данной карты является механизмом, который позволяет уже на на­чальном этапе миграционных процедур дифференцировано подходить к процессу отбора трудовых мигрантов.

Отметим, что большое значение для регулирования тру­довых отношений с участием мигрантов во Франции имеют нормы французского Трудового кодекса (Code du travail), ко­торые также создают надлежащие условия для дифференци­рованного отбора иностранной рабочей силы.

Согласно нормам Трудового кодекса Франции, процесс дифференцированного отбора рабочей силы начинается с мо­мента, когда желающий получить работу во Франции иници­ирует процесс получения временного документа, предостав­ляющего право работать на территории Франции. Обращает на себя внимание то, что такой документ возможно получить при условии, что конкретный работодатель подтверждает свое желание принять на работу иностранного гражданина, вносит денежный залог, обеспечивающий реальность его намерений (Article L5221-3 du Code du travail). Данный механизм: исполь­зование «карты компетенции и талантов» + «подтверждение от работодателя, обеспеченное денежным залогом», на практике формирует условия для дифференцированного, тщательного отбора иностранной рабочей силы. Также основаниями для того, чтобы иностранный гражданин, лицо без гражданства получило разрешение на работу во Франции, является получение вида жительство на территории Франции, а также полу­чение визы, которая дает возможность проживать и работать на территории Франции. Обращает на себя внимание то, что такое разрешение на работу предоставляет право заниматься деятельностью, которая прямо указана в разрешении. В то же время некоторые виды визы и видов на жительство предостав­ляют возможность заниматься любым видом деятельности, например, долгосрочная студенческая виза, а также удостове­рение личности иностранца, который постоянно проживает на территории Франции, предоставляют право заниматься любой легальной трудовой деятельностью (4 Article L5221-5 du Code du travail). Также именно в Трудовом кодексе Франции определена мера ответственности работодателя за принятие на работу иностранца, который не имеет разрешения на ра­боту. Она включает в себя наказание в виде заключения под стражу на срок до 5 лет, а на юридическое лицо - штраф в раз­мере 15 000 евро за каждого иностранца, принятого на работу без соответствующего разрешения (Articles L. 5224-1 a L. 5224-4 et L. 8256-1 a L. 8256-8 du Code du travail).

В Российской Федерации данные вопросы регулируются нормами административного права, а сама ответственность за данные нарушения несравненно мягче, чем во Франции. В соответствии со ст. 18.15 Кодекса об административных пра­вонарушениях в РФ привлечение к трудовой деятельности в Российской Федерации иностранного гражданина или лица без гражданства при отсутствии у них разрешения на работу либо патента влечет наложение административного штрафа на граждан в размере от двух тысяч до пяти тысяч рублей; на должностных лиц - от двадцати пяти тысяч до пятидеся­ти тысяч рублей; на юридических лиц - от двухсот пятидеся­ти тысяч до восьмисот тысяч рублей либо административное приостановление деятельности на срок от четырнадцати до девяноста суток.

По нашему мнению, сегодняшние реалии, формирую­щие проблемное поле трудовой миграции, диктуют необ­ходимость пересмотра норм Кодекса об административных правонарушениях РФ, касающихся ответственности за нару­шение миграционного законодательства. Представляется це­лесообразным увеличить суммы административного штрафа, а также рассмотреть и вопросы, касающиеся наступления уго­ловной ответственности за данное правонарушение.

Продолжая сравнительный анализ отечественного и французского законодательства в части трудовой миграции, следует обратить внимание, что в Российской Федерации су­ществует иной, отличный от французского, порядок привле­чения к трудовой деятельности иностранных граждан, а также лиц без гражданства, который, по нашему мнению, в опреде­ленной степени затрудняет дифференцированный отбор ино­странной рабочей силы.

В соответствии со ст. 13 Закона РФ «О правовом положе­нии иностранных граждан в Российской Федерации», ино­странный гражданин подает к рассмотрению документы для оформления разрешения на работу или патент, федераль­ный орган исполнительной власти в сфере миграции или его территориальный орган проверяет факт постановки на учет в налоговом органе данного иностранного гражданина на основании сведений, имеющихся в государственной информа­ционной системе миграционного учета, принимает решение относительно возможности выдачи такого разрешения.

Далее работодатель или заказчик работ (услуг), при­влекающий и использующий для осуществления трудовой деятельности иностранного гражданина, обязан просто уве­домить территориальный орган федерального органа испол­нительной власти в сфере миграции в субъекте Российской Федерации, на территории которого данный иностранный гражданин осуществляет трудовую деятельность, о заключе­нии или прекращении (расторжении) с данным иностран­ным гражданином трудового договора или гражданско-пра­вового договора на выполнение работ (оказание услуг) в срок, не превышающий трех рабочих дней с даты заключения или прекращения (расторжения) соответствующего договора.

Как представляется, разработанный во Франции меха­низм дифференцированного отбора иностранной рабочей силы является более совершенным и может быть принят за основу совершенствования российского миграционного за­конодательства в данном направлении.

В тоже время следует обратить внимание на то, что фран­цузский законодатель четко и последовательно определил права и обязанности трудовых мигрантов в Трудовом кодексе Франции. Например, Трудовой кодекс Франции регулирует такие вопросы, как обязанность мигранта, который намерен получить работу, выучить французский язык или же взять на себя обязательство выучить язык за два года (Article L5221-5 du Code du travail).

Российское законодательство также отводит данной про­блеме надлежащее место, так, например, Указом Президента РФ № 602 «Об обеспечении межнационального согласия» пра­вительству РФ совместно с органами государственной власти субъектов РФ было поручено обеспечить к концу 2012 г. введе­ние обязательного экзамена по русскому языку, истории Рос­сии, основам законодательства РФ для трудящихся-мигрантов, за исключением высококвалифицированных специалистов. По состоянию на 17 декабря 2015 г. открыто 737 локальных центров проведения комплексного экзамена. На конец 2015 г. такой экзамен успешно сдали 1,568 млн человек.

В тоже время, как видим, российское законодательство, в отличие от законодательства Франции, не привязывает сдачу данного экзамена к процессам трудовой деятельности, полу­чения разрешения на работу, что, по нашему убеждению, не способствует нормальной адаптации и социализации ино­странных работников в трудовых коллективах, в социальной среде российского общества.

В целом проведенный анализ позволяет констатировать тот факт, что в настоящее время миграционное законода­тельство двух стран идет по пути ужесточения, что является правильным с учетом тех негативных тенденций и проблем, которые создает неконтролируемая трудовая миграция для развитых в экономическом отношении стран.

Безусловно, как для России, так и для Франции непри­емлема репрессивная миграционная политика, основанная на неконтролируемой эксплуатации трудовых мигрантов, не обладающих надлежащими гарантиями со стороны принима­ющего государства, соответствующей нормативно-правовой защитой.

Речь в данном случае должна идти о дифференцирован­ном отборе трудовых мигрантов, которые могут действитель­но составить конкуренцию национальным трудовым ресурсам на рынке труда, стимулировать развитие экономики, вписать­ся в социальную жизнь принимающего государства.

При этом, по нашему убеждению, такая модель мигра­ционной политики, основанная на соответствующей законо­дательной базе, будет способствовать повышению профес­сионального уровня мигрантов, которые в условиях жесткой конкуренции будут стремиться повысить свой изначальный профессиональный уровень, получить необходимое образова­ние и профессиональные навыки еще находясь на своей исто­рической родине.

В конечном счете такая политика дает возможность повы­сить качество кадрового обеспечения продуктивной деятель­ности в странах, не являющихся странами, принимающими мигрантов, что будет способствовать их социально-экономи­ческому развитию.

В этом смысле, по нашему мнению, опыт Франции в фор­мировании миграционного законодательства, с учетом того, что данная страна значительно ранее, нежели Россия, стол­кнулась с теми проблемами, которые несет в себе трудовая миграция, может быть продуктивно использован с целью со­вершенствования законодательной базы, направленной на ре­гулирование дифференцированного отбора трудовых мигран­тов, претендующих на осуществление трудовой деятельности на территории Российской Федерации.