Политико-административное взаимодействие: британская версия

Морозова Е. Г. Фалина А. С.

ПОЛИТИКА И ПРАВО Морозова Е. Г., Фалина А. С. Рассмотрено политико-административное взаимодействие с целью определения оптимальной формулы взаимоотношений между чиновниками и политиками. На основе западноевропейских исследований авторы определили проблемное поле при взаимоотношениях. При этом аргументировали позицию, что современная политизированность исполнительной власти станет структурно-функциональной. Она начнет по собственной инициативе выполнять политические функции в силу ряда объективных обстоятельств: новый опыт стратегического планирования, повышение компетентности и эффективности, умения и навыки взаимодействия с гражданами, бизнесом, некоммерческим сектором, экспертным и научным сообществами.

Проблема связи между государственной службой и по­литикой, политизации и деполитизации госслужбы, поиска оптимальной формулы взаимодействия между чиновниками и политиками волнуют общество уже не одно столетие. Одной из самых популярных доктрин, объясняющих в логике поли­тико-административной дихотомии необходимость четкого разграничения между политическими и административны­ми полномочиями, является теория В. Вильсона и М. Вебера. Согласно этой теории, политики как полномочные предста­вители народа выражают интересы и политические ценности своих избирателей. Бюрократия же является дисциплиниро­ванным исполнителем проводимой ими политики, причем главной ценностью для нее является эффективность.

Несколько десятилетий спустя обнаружилось некото­рое несоответствие теоретических положений и реального положения вещей. Ряд авторов (Эбербах, Патнэм, Рокман, Рубан и др.) стали утверждать, что теория Вильсона-Вебера слишком упрощает проблему политико-административно­го взаимодействия, паттерны которого достаточно сложны и дифференцированы. Первые работы, созданные на основе обстоятельных эмпирических исследований и посвященные сравнительному анализу взаимоотношений политиков и го­сударственных служащих, появились в начале 80-х гг. В них отмечался, с одной стороны, рост вовлеченности бюрократии в политику, а с другой - усиление политического влияния на государственную службу.

На сегодняшний день создано немало как традиционных, так и современных моделей политико-административных от­ношений. Многие авторы, отдавая дань классике, раз­деляют представление о том, что каждый националь­ный вариант взаимоотноше­ний госслужбы и политики может найти свое место в некоем континууме, полю­сами которого выступают spoil system и merit system, а также считают, что во всемирной истории управления друг друга сменяют две фундаменталь­ные модели - клиентелистская и рациональная. Напомним, что клиентелистская модель не знает разграничений между политической и административной элитами; корпус госслу­жащих формируется по прихоти пришедших к власти сил. Статус госслужащего и его карьерные перспективы законода­тельно не оформлены, госслужащий всецело зависит от по­литика, в нем формируются такие качества, как конформизм, угодливость. Рациональная модель, по Веберу, означает про­фессионализацию, структурирование и упорядочение госу­дарственной службы, значительную степень независимости от политики, разграничение политического и административно­го компонентов ее функционирования.

Переход от клиентелистской модели к рациональной был результатом развития модернизационного процесса. По­литическими характеристиками модернизации являются, как известно, разделение властей, формирование народного пред­ставительства, законодательных учреждений, многопартий­ности, введение всеобщего избирательного права и т.д. Укре­пление демократической системы, неотъемлемым свойством которой является обеспечение возможности чередования раз­личных сил у власти, поставило перед обществом вопрос: что делать с аппаратом, чиновниками при систематической смене правительств, правящих партий?

Весьма радикальный ответ на этот вопрос был дан в Вели­кобритании, где общедемократическое развитие предшество­вало складыванию профессиональной госслужбы. Когда в 1854 г. в докладе комиссии Норткота-Тревельяна был поставлен вопрос о создании госслужбы, то чередование у власти раз­личных политических партий уже вошло в традицию. Наи­более естественным и адекватным ответом на это стала ней­тральность госслужбы, вмененная ей нормативными актами. Британская система Civil Service рассматривается как особый, нетипичный случай - порождение специфических историче­ских условий, когда госслужба действительно в значительной степени приобрела независимость от политической власти. Она сама себя формирует, контролирует, продвигает. Факто­ром, повлиявшим на «автономизацию» госслужбы стал, гово­ря словами М. Вебера, «административный бум» - бурное раз­витие государства в ситуации увеличения и усложнения его функций, стимулируемых эпохой индустриализации.

Некоторые исследователи использовали в этой связи из­вестный термин «административное государство», возникшее в этот исторический период и характеризуемое доминирую­щей ролью исполнительной власти и госаппарата. Именно Великобритания стала той идеальной испытательной пло­щадкой, на которой была построена веберовская теория ра­циональной бюрократии. Можно, таким образом, сказать, что рациональная административная модель, противопо­ставляемая модели клиентелистской, в наиболее чистом виде сложилась в Великобритании. Все остальные национально-го­сударственные модели являют гораздо больше отклонений от веберовской формулы и гораздо в меньшей степени противо­стоят клиентелизму.

Именно в этом смысле можно говорить о деполитизиро­ванности госслужбы в Великобритании. В британскую Civil Service нельзя быть «катапультированным» из политики, в ней нельзя получить преимуществ благодаря окончанию особого специализированного учебного заведения типа французской Национальной административное школы (ENA).

Все британские госслужащие выходят из Оксфорда или Кембриджа и начинают службу с азов. К 30 годам наиболее способные становятся личными секретарями министров, т.е. руководителями их личных секретариатов (Private Office). Да­лее следует должность помощника и заместителя, а затем по­стоянного секретаря министерства, который юридически яв­ляется главой карьерных министерских служащих, имеет 1-2 заместителей и 12-14 помощников. В ранге постоянных секре­тарей пребывают и те высшие чиновники, которые работают в Секретариате кабинета министров (Cabinet Office).

Private Office и Cabinet Office состоят исключительно из карьерных чиновников, являются чисто административными органами и играют роль передатчика между политически­ми фигурами - премьер-министром и министрами - и всеми управленческими структурами. Личный секретарь премьера присутствует на всех совещаниях, проводимых его шефом на заседаниях Кабинета министров, но никогда не берет слова. Не является политической фигурой и постоянный секретарь Кабинета, он также служит передаточным звеном между по­литической властью и управленческим аппаратом. Карьерное продвижение британского госслужащего не зависит от его политических симпатий или расположения к нему «полити­ческого чиновника» - министра. Тот, кто пытается ускорить свое служебное продвижение, пользуясь личными связями с политиками, только портит дело. Доступ на высшие административные посты в государстве - это вопрос выслуги лет и профессионализма, оцениваемого специальным отборочным комитетом, состоящим из «старейшин» госслужбы и руково­димым директором Civil Service.

Чистоту британской дихотомической модели нарушило постепенно множащееся присутствие в правительственном аппарате так называемых «политических назначенцев», полу­чивших официальное наименование «специальных советни­ков» - Special Advisers. Речь идет о временных государственных служащих, назначаемых сегодня в соответствии с ч. 1 Закона «О конституционной реформе и государственном управле­нии» от 2010 г. Они освобождены от обязательного для всех других гражданских служащих требования политической бес­пристрастности, поскольку их миссией как раз и является по­литическое консультирование, предоставление политических советов министрам.

Традиционно в Великобритании, как и в других стра­нах, существует институт политических чиновников. К та­ковым обычно относят премьер-министров и министров правительств, руководителей различных правительственных ведомств, министерских департаментов. Политическими они именуются потому что: первое - разрабатывают государствен­ную политику и проводят ее в жизнь; второе - если речь идет о парламентской системе, то именно политические чиновники уходят в отставку после поражения своей партии на выборах, освобождая, таким образом, политическое пространство для представителей другой партии и нового политического курса.

Политическими чиновниками в Великобритании так­же являются министры, парламентские секретари (осущест­вляющие связь министерств с парламентом), руководители структур исполнительной власти. Что же касается личных секретарей, помощников, консультантов премьера и членов его кабинета, то для них резервирован статус специальных со­ветников. В чем суть деятельности специальных советников? Приведем пример: личный специальный советник премьера обязан рассматривать под углом зрения партийной политики все вопросы, которыми занимается премьер, присутствовать на министерских совещаниях и заседаниях межминистерских комиссий, обеспечивая, таким образом, политическое присут­ствие и влияние в административной среде.

Специальными советниками были и члены так называе­мой «политической ячейки», учрежденной в 70-е гг. при лей­бористском премьере Гарольде Вильсоне. Их задача состояла в том, чтобы следить за соответствием программ, разрабаты­ваемых министерствами, целям, заявленным в избирательной платформе партии. Руководил «политической ячейкой» стар­ший политический советник, имевший право вмешиваться в деятельность администрации. Он либо выходил прямо на ми­нистров, либо через постоянного секретаря Кабинета просил разрешения присутствовать на каком-либо совещании в ми­нистерстве для одного из своих подчиненных. Ни один карьер­ный чиновник в «политическую ячейку» не входил.

Важным отличием специальных советников от карьерных чиновников является и то, что первые освобождены от обще­го для всей госслужбы требования, согласно которому назна­чение на государственную должность должно осуществляться только по результатам конкурса и по системе заслуг и досто­инств. Специальные советники назначаются простым реше­нием того министра, к которому они нанимаются на работу. Их служба заканчивается с уходом или новым назначением нанявшего их министра. В своей повседневной деятельности специальные советники ограничены стандартами Кодекса по­ведения для специальных советников. Ответственность за ре­зультаты деятельности, поведение и дисциплинированность специального советника лежит на министре, который его на­значил. Премьер-министр имеет право в любое время уволить специального советника, нанятого в индивидуальном порядке.

Многое сближает специальных советников с карьерными чиновниками. Деятельность тех и других финансируется госу­дарством. Правда, в разных масштабах. И те, и другие при­званы соблюдать принцип политической беспристрастности, обязательный для всей государственной службы. Требованием политической нейтральности проникнуты все юридические документы, определяющие статус карьерного госслужащего, именуемого «слугой королевы». Под нейтральностью в Вели­кобритании понимают следующее. Во-первых - лояльность чиновника к власти, которую не могут поколебать его соб­ственные политические убеждения; «слуга королевы» должен быть верен партии, победившей на выборах, ибо ее политика - та, которую выбрал народ; если к власти придет другая партия и будет осуществляться другая политика, то и ей надо будет служить так же лояльно. Во-вторых, лояльность - это еще и беспристрастность должностного лица по отношению к граж­данам, какие бы политические партии те не представляли.

Кроме требования политической лояльности, уравни­вающего чиновников и специальных советников, вторым за­прещено использование государственных ресурсов для дости­жения партийных целей. Их главная цель имеет лишь одно назначение - достижение целей премьер-министра и других министров правительства, на которое они работают. Так же, как и карьерные госслужащие, специальные советники не имеют права раскрывать официальную информацию, полу­ченную конфиденциально в правительстве или от других со­трудников. Все контакты со СМИ по вопросам правительствен­ной политики, позиции того или иного министра могут иметь место только с разрешения руководства. Им также запрещено принимать участие в публичных политических дискуссиях, делать заявления для прессы, социальных медиа, публиковать статьи и пр. В публичном общении советникам рекомендуется соблюдать сдержанность, давать краткие комментарии, избе­гать персональных атак.

Несмотря на то, что специальные советники основатель­но утвердились в системе правительственного управления Великобритании, общественность систематически выражает недовольство не только их высокими гонорарами, но и числен­ностью. Кроме того, крепнущие позиции советников, пред­ставляющих интересы не столько граждан, сколько полити­ческих элит, могут стать препятствием на пути дальнейшей демократизации, открытости, профессионализма системы государственной гражданской службы.

Однако в целом политические и административные функ­ции в государственно-политическом управлении Соединен­ного королевства тщательно разведены. Административная власть подчинена власти политической. Эта субординация базируется на конституционном принципе «ответственного министерства», в соответствии с которым ответственность за деятельность министерства несет перед парламентом только министр. Его подчиненные не могут быть вызваны в парла­мент для отчета и получить соответствующее проступку взы­скание. Чиновник политически анонимен.

Что касается политического участия карьерных государ­ственных служащих, то оно по традиции сильно ограничено. Все они разделены на 3 категории в том, что касается объема имеющихся у них политических свобод:

-      «политически свободные» - все так называемые бюджет­ники, работники промышленных и иных предприятий, нахо­дящихся в ведении правительства; они совершенно свободны заниматься политической деятельностью местного или наци­онального масштаба;

-      «промежуточная группа» - низшее звено госаппарата, кадры среднего звена госсектора, которые должны получить разрешение от своего руководства, если захотят заниматься политикой;

-      «политически несвободные» - старшие администра­тивные руководители, которым запрещена любая полити­ческая деятельность на национальном уровне; политическая деятельность на местном уровне разрешается только мини­стром.

Правила таковы, что если карьерный чиновник реша­ет баллотироваться в парламент, он обязан предварительно уйти в отставку со своего поста и, следовательно, распро­щаться с госслужбой. При этом он сильно проигрывает ма­териально: жалованье депутата в Великобритании невелико, оно соответствует тому, которое получает карьерный чинов­ник примерно в 30-летнем возрасте. Переходу чиновников в политику препятствует и такая британская традиция, как назначение на пост министра только тех, кто имеет боль­шой - в среднем 15 лет - опыт парламентской деятельности. Исключений из этого правила практически не бывает. А это значит, что свою стезю выпускник университета выбирает раз и навсегда: либо госслужба, либо политика. Это - два мира, разделенных прозрачной, но очень прочной перегородкой. От британского чиновника, как и от жены Цезаря, требуется быть вне каких бы то ни было подозрений, могущих возник­нуть по поводу его политической пристрастности, ангажиро­ванности.

В этих условиях понятно, почему переход чиновника в по­литики (например, в парламентарии) не легок, не привычен и не притягателен. Со стороны политиков перегородка, разде­ляющая госслужбу и политику, немного тоньше. Хотя и в виде исключений, но назначения политиков на административные должности (например, послов, руководителей национали­зированных предприятий и др.) происходят. Политические (специальные) советники при министрах получают статус вре­менных чиновников, что препятствует их интеграции в адми­нистративную вертикаль.

Как следует из изложенного выше, британская админи­стративная модель с точки зрения взаимоотношений госу­дарственной службы и политики является классической. Она представляет собой образец тех новых отношений, которые складываются между политической властью и государствен­ным управлением с наступлением эпохи модерна. В условиях модернизации общественных структур, укрепления демокра­тической политической системы госслужба все более дис­танцируется от регулярно меняющей свой партийный облик политической власти, обретая при этом значительную само­стоятельность, ведя независимое от политической верхушки существование.

При всей традиционности политико-администра­тивных отношений в Великобритании, реалии общества постмодерна привносят черты новой эпохи в функциони­рование государства, не обходя стороной и высшее звено исполнительной власти. Особый интерес тех, кто изучает сегодня указанную проблему, привлекает не только ин­ститут специальных советников, но и эволюция Секрета­риата Кабинета министров (Cabinet Office), который ниже был охарактеризован как исключительно административ­ная структура, предназначение которой быть приводным ремнем от политических государственных институтов (премьер-министра и его Кабинета) к стоящим ниже сугу­бо административным этажам правительственной иерар­хии. Так ли это сегодня?

В настоящее время Cabinet Office является полноправным департаментом правительства, наделенным ответственной функцией обеспечения деятельности премьер-министра и Кабинета министров в целом. Общее число штатных сотрудни­ков составляет около 2000 человек. Они распределены по не­скольким профильным группам:

1. Национальная безопасность и разведслужбы: ко­ординация на уровне всех подразделений правительства по­литики безопасности и разведывательной деятельности по принципу «Стратегия национальной безопасности - сильная Британия в эпоху нестабильности».
2. Эффективность и реформы: работа в партнерстве с министерством экономики и финансов, департаментами пра­вительства по повышению эффективности и экономичности предоставления публичных услуг, проведения реформ в инте­ресах британских налогоплательщиков.
3. Парламентский Совет: деятельность работающих на правительство юристов, специализирующихся на разработке законопроектов и обеспечивающих эффективность, ясность, «читабельность» будущего закона.
4. Открытость предоставления публичных услуг: обе­спечение гражданам больших прав, большего выбора и луч­шего качества публичных услуг.
5. Оказание гражданам электронных госуслуг под де­визом «Потребности пользователей важнее потребностей государства».
6. Коммерческая функция государства: разработка стандартов и инструкций для коммерческой деятельности го­сучреждений, которыми должны руководствоваться все госу­дарственные служащие и др.
   
   
   

Руководство Cabinet Office включает (кроме своего Посто­янного секретаря, исполнительного директора гражданской службы Civil Service и Постоянного секретаря Кабинета ми­нистров и одновременно главы Civil Service) шесть министров (в т.ч. премьер-министра и одного министра без портфеля), воплощающих традиционное для Великобритании единство законодательной и исполнительной власти. Все шестеро явля­ются действующими депутатами парламента и одновременно членами Кабинета министров.

Четверо из шести министров несут на себе основной груз обязанностей, в которые входят: 1) общее руководство, кон­сультирование премьер-министра по вопросам исполнения политики, конституционной реформы и ослабления госрегу­лирования; 2) реформа государственной службы, эффектив­ность работы госсектора; 3) решение общественных проблем - благотворительности, волонтерства, социального предпри­нимательства, статистики; 4) выборы, избиратели, парламент­ские дебаты, процесс деволюции, дела Короны, политические партии, референдумы, демократическое участие.

Основные функции Cabinet Office состоят в том, чтобы оказывать содействие премьер-министру не только в испол­нении, но и в определении задач, стоящих перед правитель­ством. Усилиями сотрудников Cabinet Office происходит рас­пределение между всеми департаментами задач, касающихся осуществления политических и конституционных реформ, продвижения из центра в регионы таких целей, как совершен­ствование государственной службы, развитие третьего секто­ра, оказания содействия Кабинету министров в достижении согласованности и качества работы его комитетов, обеспече­ния реализации политического курса и межсекторальных за­дач и др.

Cabinet Office решает задачи самого высокого уровня из тех, что стоят перед страной - от повышения эффективности работы правительства до поддержки волонтерского движе­ния. Он берет на себя инициативу в некоторых самых крити­ческих сферах политики. Его услугами, кроме правительства, пользуются десятки государственных, коммерческих и неком­мерческих учреждений. Его миссия - помочь Соединенному королевству стать более сильным и справедливым обществом.

Перечень задач, стоящих сегодня перед Cabinet Office и выполняемых им, свидетельствует об усилении политического компонента в функционировании административного аппара­та. Фактически на Cabinet Office возлагаются функции неофи­циального правительства, которое, не имея на то формальных полномочий, инициативно занимается разработкой государ­ственной политики, улучшением функционирования системы управления, реформированием государственной службы, раз­витием некоммерческого сектора и даже проблемой нацио­нальной безопасности. Все перечисленное позволяет сделать вывод о том, что идущий не одно десятилетие процесс поли­тизации административной сферы продолжается, но в весьма неординарном и перспективном формате. Речь идет не столь­ко о приверженности госслужащих к определенным нормам, идеям, ценностям. В условиях консенсусного общества такая политизированность возражений не вызывает. И не о полити­зированности партийной - в контексте тяжелого и затяжного кризиса партий, она вряд ли обретет былую мощь. Вероят­нее всего, современная политизированность исполнительной власти станет структурно-функциональной. Она начнет по собственной инициативе выполнять политические функции и даже не по причине деградации ныне существующих ин­ститутов, а в силу ряда таких объективных обстоятельств, как новый опыт стратегического планирования, повышение ком­петентности и эффективности, умения и навыки взаимодей­ствия с гражданами, бизнесом, некоммерческим сектором, экспертным и научным сообществами. Такая исполнительная власть заслужит и свое новое наименование: власти не только исполняющей, но и управляющей. В самом честном и ответ­ственном смысле этого слова.

Право и политика