Принципы организации региональной власти в России и Европе

СРАВНИТЕЛЬНОЕ ПРАВО Гумерова Р.Р. В целях изучения правового статуса регионов в статье рассматриваются вопросы государственного устройства России и европейских государств, принципы организации их региональных органов власти и объем их полномочий.

Деятельность любого государства реализуется через си­стему государственных органов, осуществляющих государ­ственную власть, задачи и функции государства.

«Орган государства - это составная часть механизма го­сударства, имеющая в соответствии с законом собственную структуру, строго определенные полномочия по управлению конкретной сферой общественной жизни и органически вза­имодействующая с другими частями государственного меха­низма, образующими единое целое».

Таким образом, система региональных органов власти, ее структура, полномочия и финансовая обеспеченность данных полномочий является одним из элементов правового статуса региона, наряду с наличием собственной территории, предме­тов ведения и полномочий (исключительная и/или совместная с государством компетенция), представительством в парла­менте государства и конституционных процедур разрешения споров между государством и регионом.

Для наиболее наглядного сравнения системы региональ­ных органов власти в Европе, рассмотрим сначала принципы организации региональной власти в Российской Федерации.

Система региональной власти в России формируется в со­ответствии с двумя основными принципами:

1. Принцип региональной самостоятельности.
2. Принцип общефедеральных стандартов.

Согласно ст. 77 Конституции Российской Федерации: «си­стема органов государственной власти республик, краев, об­ластей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов устанавливается субъектами Российской Федерации самостоятельно в соответствии с основами консти­туционного строя Российской Федерации и общими принци­пами организации представительных и исполнительных ор­ганов государственной власти, установленными федеральным законом».

Федеральный закон от 06.10.1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определяет следующие принципы деятельности органов государственной власти субъектов:

-      государственная и территориальная целостность Рос­сийской Федерации;

-      распространение суверенитета Российской Федерации на всю ее территорию;

-      верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов на всей территории Российской Федера­ции;

-       единство системы государственной власти;

-      разделение государственной власти на законодатель­ную, исполнительную и судебную в целях обеспечения сба­лансированности полномочий и исключения сосредоточения всех полномочий или большей их части в ведении одного ор­гана государственной власти либо должностного лица;

-      разграничение предметов ведения и полномочий меж­ду органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Феде­рации;

-      самостоятельное осуществление органами государствен­ной власти субъектов Российской Федерации принадлежащих им полномочий;

-      самостоятельное осуществление своих полномочий ор­ганами местного самоуправления.

«Федеральный закон исходит из указанной выше консти­туционной нормы, предполагая, что система органов госу­дарственной власти устанавливается самими регионами. В то же время закон определяет, что образование, формирование, деятельность и полномочия органов региональной государ­ственной власти регулируются как федеральным, так и реги­ональным законодательствами. Однако многие параметры ре­гиональной государственной власти определены в нем весьма четко и не допускают региональных вариаций.

Сформировавшаяся в России система региональной вла­сти, общая для всех субъектов федерации и включает следую­щие органы власти»(ст. 2 ФЗ №184):

-      законодательный (представительный) орган государ­ственной власти субъекта Российской Федерации;

-      высший исполнительный орган государственной власти субъекта Российской Федерации;

-      иные органы государственной власти субъекта Россий­ской Федерации, образуемые в соответствии с конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.

Конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации может быть установлена должность высшего должностного лица субъекта Российской Федерации.

«Судебная власть представляет собой отдельную, особым образом организованную систему. В российских условиях нельзя рассматривать региональную судебную власть как раз­новидность региональной власти в связи с наличием единой системы федеральных судов разного территориального уров­ня, включая региональные и районные суды. Исключение со­ставляют конституционные (уставные) суды, создаваемые в отдельных регионах по собственной инициативе и никак не подчиненные Конституционному суду Российской Федера­ции, и, с оговорками, мировые судьи, представляющие собой суд низшей инстанции».

Для сравнения систем органов власти в регионах Евро­пы были выбраны страны, наиболее различающиеся друг от друга по государственному и территориальному устройству и по форме правления. Федеративные государства - Федератив­ная Республика Германия, Швейцарская Конфедерация, Ко­ролевство Бельгия. Унитарные государства - Королевство Ис­пания, Итальянская Республика и Соединённое Королевство Великобритании и Северной Ирландии.

ФРГ — построена по территориальному принципу, в ее состав входят 16 земель, имеющих одинаковый правовой ста­тус. Согласно Основному закону страны, конституционный строй земель должен соответствовать основным принципам республиканского, демократического и социального государ­ства и федерация гарантирует соответствие конституционно­го строя земель Конституции Германии (ст. 28). Земли имеют свои конституции, не нуждающиеся в утверждении федера­цией, собственные парламенты, правительства, законодатель­ство, бюджет.

Швейцария — договорная федерация, состоящая из 26 кантонов (20 кантонов и 6 полукантонов). Кантоны, согласно Конституции страны (ст. 3) и их конституциям, суверенны, поскольку их суверенитет не ограничен федеральной консти­туцией. «Вместе с тем в швейцарской федерации обеспечива­ется единство и целостность союзного государства. Кантоны не обладают правом выхода из федерации». Кантоны вправе самостоятельно создавать свои органы власти, иметь свою по­лицию, свой бюджет и собственные источники доходов.

Особенности федеративного устройства Бельгии заклю­чаются в параллельном функционировании двух видов субъ­ектов федерации - регионов и сообществ.

Бельгия - федерация, образованная по национально-тер­риториальному принципу, включающая этнические образова­ния - сообщества и территориальные образования - регионы. «Регионы страны - Валлония, Фландрия и столица Брюссель. В Валлонии распространен французский язык, во Фландрии - нидерландский, Брюссель является двуязычным. Властные структуры регионов отвечают за социально-экономическую сферу (вопросы экономического развития, занятость, энерге­тика, сельское хозяйство, охрана окружающей среды, туризм). Лингвистические сообщества: фламандское (или нидерланд­скоязычное) включает Фландрию и Брюссель, французское - Валлонию и Брюссель; немецкоязычное - провинцию Льеж в Валлонии. В зоне ответственности языковых сообществ - куль­тура, наука, образование».

Если в федеративных государствах наличие двухуров­невой правовой системы, разграничения компетенции и полномочий между федерацией и ее субъектами, наличие региональных органов власти являются принципами их го­сударственного устройства, то в унитарных государствах - это является показателем его децентрализации и результатом ре­гионализации.

Так, Королевство Испания состоит из 17 автономных об­ластей, которые имеют свои парламенты и правительства, и пользуются широкими полномочиями в области культуры, здравоохранения, образования, экономики. В нескольких ав­тономных сообществах (Каталония, Страна Басков, Галисия) узаконено использование местных языков. Автономии раз­личаются по основаниям возникновения на национальные и исторические области. Национальные автономии образуются на основе признака национальности и служат целям обеспе­чения национального самоопределения: Андалузия, Галисия, Каталония и Страна Басков. А остальные 13 автономий обра­зованы на основании исторически сложившихся территори­альных структур.

Итальянская Республика поделена на 20 областей, 5 из которых — Сицилия, Сардиния, Трентино-Альто-Адидже, Валле-д'Аоста и Фриули-Венеция-Джулия — имеют статус по­литических автономий. Их представительные органы (советы) могут принимать законы по более широкому кругу вопросов, чем в иных областях. В Италии есть также 2 автономные про­винции Тренто и Больцано, входящие в состав области Трентино-Альто-Адидже (в Южном Тироле). Примечательно, что перечень областей закреплен непосредственно в Конституции Италии (ст. 131), что, как правило, присуще федеративным го­сударствам.

Соединённое Королевство Великобритании и Северной Ирландии состоит из четырех исторических провинций: Ан­глия, Шотландия, Уэльс и Северная Ирландия. Три из них (кроме Англии) обладают значительной степенью автономии.

Особенностью Великобритании является то, что ее кон­ституция «представляет собой совокупность фундаменталь­ных правовых положений, получивших закрепление в ряде статутов, в судебных прецедентах и правовых традициях». Поэтому правовое положение провинций, их полномочия и система органов власти регулируются отдельными законодательными актами для каждого из них: Акт о Шотландии 1998 г., Акт об управлении Уэльсом 2006 г., Акт о Северной Ирлан­дии 2000 г и другие. Следует также отметить, что и сама право­вая система Великобритании состоит из английского права, права Северной Ирландии и права Шотландии.

«Организация региональной власти обычно тесно связана с организацией общенациональной власти, является ее проек­цией, повторяя на более низком управленческом уровне те же самые организационные формы. Особенно это характерно для федеративных государств». В большинстве рассматриваемых нами странах регионы имеют свою конституцию, свое законо­дательство, свой представительный орган власти - парламент и свое правительство.

Представительный орган в регионах чаще всего однопа­латный (в Германии - Ландтаги, в Швейцарии - земельный со­вет, или совет кантона, в Бельгии - Совет, в Испании - Ассам­блея, в Италии - областной совет, в Шотландии - Парламент, в Уэльсе - Национальное Собрание, в Северной Ирландии - Североирландское Собрание). Исключением является земля Бавария в Германии, парламент которой является двухпалат­ным.

В большинстве государств законодательные органы реги­онов формируются путем всеобщих равных прямых выборов при тайном голосовании (ФРГ, Швейцария, Бельгия, Италия). В Испании члены парламента избираются всеобщим голо­сованием на основе пропорционального представительства объединяющихся провинций. В Шотландии, Уэльсе - часть членов парламента избирается населением, часть является членами общеанглийского парламента, избранные от данной провинции.

Срок полномочий региональных парламентов составляет чаще всего четыре года (ФРГ, Швейцария, Испания, Велико­британия), реже - пять лет (Бельгия, Италия).

Во всех регионах Европы исполнительная власть осу­ществляется правительством, которое состоит из председате­ля правительства и министров. Наименования региональных правительств и их глав различны. В землях ФРГ - Кабинет или Сенат, в кантонах Швейцарии - Государственный или Прави­тельственный Совет, в Бельгии - Комиссии, в Италии - Джунта и т.д.

Порядок формирования правительства также не одноро­ден. В регионах Германии, Бельгии, Испании он формируется парламентом региона, а в провинциях Великобритании - из состава членов регионального парламента. В кантонах Швей­царии и само правительство, и Президент кантона, который возглавляет правительство, избираются населением. Глава правительства также избирается в областях Италии, а в землях Германии и областях Испании - избираются региональным парламентом.

Глава правительства часто является высшим должност­ным лицом региона, руководит работой правительства, под­писывает региональные законы и издает регламентарные акты.

Правительство осуществляет решения парламента, пред­ставляет на его рассмотрение проекты региональных планов, бюджетов, программ развития, курирует их осуществление, управляет областным имуществом.

Судебная власть в регионах рассматриваемых стран, как правило, представлена Высшим (Конституционным) судом региона (в Германии, Швейцарии, Испании, Северной Ирлан­дии). Собственной судебной системой обладают Шотландия и кантоны Швейцарии, правда после введения единого обще­национального кодекса гражданского, торгового и уголовного права в 1942 г., большая часть местных особенностей швей­царского правосудия была ликвидирована. В ряде государств территориальная организация судов представлена единой су­дебной системой во всем государстве и даже не совпадает с его административным делением (Бельгия и Италия).

Следует отметить, что на формирование региональных органов власти и объем их полномочий большое влияние оказывают также и исторически сложившиеся традиции. Из­учение становления регионов в том или ином государстве, по­казывает, что их образование часто имеет исторические кор­ни и является следствием естественного стремления народов сохранить свою самобытность, язык, культуру, а также сохра­нить суверенитет и независимость. Государство же, стремясь обеспечить территориальную целостность, единство правово­го и экономического пространства и равноправие в стране соз­дает наряду с исторически сложившимися регионами, другие субъекты по территориальному принципу, также наделяя их региональными полномочиями и органами власти.

К тому же, как показывает опыт разграничения полно­мочий во многих государствах, решение местных задач на местном, региональном уровне является более эффективным способом реализации общегосударственных задач. Этот факт также подтверждается тем, что многие нормативные акты Европейского Союза и конституции некоторых государств (Польши, Германии, Италии) закрепляют принцип субсиди­арности в качестве основополагающего принципа разграниче­ния полномочий между уровнями власти.